Ofta har det verkat som båda sidorna i debatten tror att Nato är en blänkande preussisk krigsmaskin under amerikanskt befäl, vilket Natomotståndarna menar är ett helvete medan Natoanhängarna tycker är ett himmelrike. Men båda sidorna har här fel – Nato fungerar inte som ett urverk, huvuduppgiften är inte krigföring, och USA bestämmer inte allt.
Nato är en mellanstatlig allians bestående av 30 demokratier, och varje medlemsland har en särskild ambassad vid alliansens hög-kvarter i Bryssel vilken leds av en ambassadör och under denna en militär representant som leder det militära arbetet. De permanenta delegationerna utgör sammanlagt hälften av de 4 000 personer som arbetar vid Natohögkvarteret. På politisk och hög militär nivå fattar Nato sina beslut genom enighet, vilken kräver många möten och mycket diplomatiskt fotarbete. Att det ändå fungerar i slutänden beror på tre saker: För det första på en känsla bland medlemmarna att man har ett ansvar att förvalta. För det andra på alliansens speciella trögsmidiga beslutskultur, där man tar fasta på det man är eniga om och sedan stegvis utvidgar och jämkar enigheten. För det tredje på USA:s speciella roll som alliansens ”mamma och pappa” – den som sätter upp mål för familjen, lirkar med struliga eller truliga medlemmar, och i sista hand själv ställer upp.
Nato har nästan inga egna militära resurser, dessa tillhör normalt medlemmarna, som dock efter särskilt beslut kan ställa resurser till Natos förfogande för vissa uppgifter eller viss tid.
» I fredstid tillhör nästan alla förband sina hemländer och är underställda sina nationella staber. «
Det egentliga Natos strukturer kan delas upp i politiska, militära och specialorgan. Högsta beslutande organ är Nordatlantiska rådet, NAC, som kan mötas på olika nivåer – i vardagslag representeras länderna av sina Natoambassadörer, men för viktiga möten företräds de av försvars- eller utrikesministrar, och på toppmöten av stats- eller regeringschefer. Ordförande är normalt Natos general-sekreterare som till sitt stöd har ett internationellt sekretariat om knappt 1 000 personer med en myriad byråer, grupper och kommittéer för olika uppgifter. På den militära sidan finns under NAC militärkommittén, i vardagslag bestående av medlemmarnas militära representanter, men vid särskilda tillfällen av deras försvarschefer. Under militärkommittén finns den internationella militära staben om cirka 500 personer som ingår i högkvarteret, och Natos militära kommandoorganisation om totalt knappt 7 000 personer som är lokaliserad till olika platser, med det strategiska högkvarteret SHAPE i Mons söder om Bryssel. Under det finns tre Joint Force Commands, ett i Neapel, ett i Brunssum i Holland, och ett nyinrättat i Norfolk i Virginia. Därutöver finns separata taktiska kommandon för sjö-, luft-, och markstridskrafter samt logistik. I Norfolk finns också det strategiska Allied Command Transformation som arbetar med framtidsfrågor, utveckling och utbildning. Viktigt att veta är att principen om områdesansvar – där ett utpekat högkvarter har ansvar för försvaret av ett visst geografiskt område och för vissa förband – avskaffades efter kalla kriget eftersom Ryssland inte längre ansågs som ett hot.
Vid sidan av de politiska och militära strukturerna finns också en rad specialorgan som hanterar exempelvis samband, forskning, anskaffning, flygtrafikledning, standardisering med mera. Slutligen finns Nuclear Planning Group som är sidoordnad till NAC – därför att Frankrike inte är med – och som fungerar som ett konsultationsforum mellan medlemmarna vad gäller kärnvapenfrågor.
Vissa tjänster, främst civila, inom Natostrukturerna lyses ut men det vanligaste är att de bemannas enligt ett kvotsystem där ett visst land ska fylla ett visst antal befattningar, baserat på befolkningsstorlek och nationalinkomst. Enligt kvotsystemet skulle Sverige få bemanningsansvar för 200-250 befattningar, cirka 90 procent av dem militära. Medlemmarna betalar också en i sammanhanget blygsam årsavgift för driften av de gemensamma strukturerna och organen som också är relaterad till nationalinkomsten. För Sveriges del kan den uppskattas till 600 miljoner kronor.
De kårstaber som möjligen skulle leda förband i insatser eller operationer tillhör inte formellt Nato utan sätts upp av olika medlemsländer, vanligen i multilateralt samarbete. Att underställa dessa staber Natos befäl kräver nationella beslut. I fredstid tillhör nästan alla förband sina hemländer och är underställda sina nationella staber. Vid ett angrepp kommer det att ta tid för medlemmarna att enas om att ett angrepp har ägt rum och att det faller under stadgans artikel 5, samt för kommandoorganisationen att överta ledningen. Under tiden kommer de angripna länderna att försvara sig själva med egna styrkor under eget befäl, kanske efter några dagar med hjälp av enskilda allierade som griper in i form av en coalition of the willing inom alliansens ram.
Många svenskar som nu något yrvaket försöker orientera sig om Nato lusläser Natostadgan och hoppas där att hitta svaren. Men stadgan ger bara en liten del av svaret till hur Nato fungerar, och anledningen till det är att Nato bildades i två steg. Det sägs ofta att Nato bildades 1949, men det är en sanning med modifikation. 1949 slöts det Nordatlantiska fördraget, the North Atlantic Treaty, som en säkerhetspolitisk allians där medlemmarna lovade att hjälpa varandra om de anfölls. Eftersom den amerikanska senaten var skeptisk till öppna åtaganden så mjukades skrivningarna i nyckelparagrafen artikel 5 upp för att ge handlings-frihet angående hur medlemmarna skulle svara på ett angrepp.
Men 1950 bröt Koreakriget ut och många fruktade att Sovjetunionen också skulle gå till anfall i Europa. För att ge större militär trovärdighet åt Nordatlantiska fördraget skapades därför en organisation, North Atlantic Treaty Organization – Nato. Med bildandet av Nato byggdes en struktur upp med högkvarter, ett permanent NAC, generalsekreterare, sekretariat, kommittéer och inte minst en militär kommandoorganisation under befäl av en amerikansk general. Dessutom stationerades efterhand åter fler amerikanska förband i Europa. Syftet med alla dessa åtgärder var att säkerställa att ett ryskt angrepp på Västeuropa skulle mötas av ett snabbt och kraftfullt gensvar, och därmed öka trovärdigheten i avskräckningen.
När nu många svenskar läser fördraget för att förstå Nato är det lite grand som att försöka förstå ett djur genom att bara titta på skelettet. Styrkan och trovärdigheten i artikel 5 ligger inte främst i skrivningarna i fördraget, utan i att dessa ord på pappret har givits konkret substans genom de militära åtaganden som medlemmarna gjort och de planer och förberedelser som gjorts för detta. Man skulle kunna säga att det är O:et i Nato som gjort att orden i fördraget har fått substans.
» Det Nato vi kommer att vara medlemmar i är inte riktigt det Nato vi sett de senaste decennierna. «
En annan vanlig missuppfattning är att Natos huvuduppgift är försvar eller krigföring, när det i verkligheten främst handlar om avskräckning. Skillnaden är viktig och betydelsebärande på flera sätt. På 1950-talet valde USA att basera skyddet av Europa på kärn-vapenavskräckning (deterrence by punishment) i stället för på en förmåga till konventionellt försvar (deterrence by denial) eftersom detta var enklare och billigare, och detta vägval passade européerna bra eftersom det inte krävde så mycket av dem. Men i början av 1960-talet ville USA byta fot och lita mer till konventionellt försvar i Europa. Detta gillade inte européerna eftersom det skulle kräva större ansträngningar av dem.
Resultatet har blivit en intern dragkamp om vem som ska bära risken och om burden sharing som i stort sett har pågått sedan dess. USA har velat se större försvarsansträngningar från Europas sida för att höja kärnvapentröskeln och lätta på USA:s börda, medan européerna har velat komma undan med att göra så lite som nödvändigt. Detta har gjort att många medlemsländer egentligen inte har trott på att det kan bli krig och har nöjt sig med militära styrkor som delvis bara är avskräckningssymboler, vilket för övrigt Sverige gjort sedan cirka 1970, enligt Wilhelm Agrell.
Vidare är Nato en allians i förändring och det Nato vi kommer att vara medlemmar i är inte riktigt det Nato vi sett de senaste decennierna. Nato står nämligen likt Sverige ännu kvar i en struktur som utformades under den strategiska timeouten. Detta kommer nu att behöva ändras och anpassas till det högst reella hotet från Ryssland, samtidigt som medlemsländerna i syd har andra prioriteringar. Ett åtagande från 1997 om återhållsamhet med stationering av styrkor kommer troligen att hamna i papperskorgen eller arkivet, och en något starkare närvaro att etableras i de östliga medlemsländerna, men långtifrån den sorts robusta närvaro alliansen hade i Västtyskland under det kalla kriget.
Det kommer också att finnas ett behov att återinföra någon form av militärt områdesansvar. Troligen börjar man med att ge JFC Brunssum ansvaret för Europa norr om Alperna medan JFC Neapel tar hand om den södra delen. En finkornigare uppdelning vore motiverad, men frågor om olika stabers och högkvarters placering och uppgifter är laddade med nationell prestige och fastnar därför lätt i kvarnarna.
Slutligen vill jag varna för frestelsen att som ny medlem agera ”Bror Duktig” och genast komma med synpunkter på hur olika saker skulle kunna ordnas bättre – in Sveden we have a system … Det är en ovana som vi svenskar ofta har, men när vi som valt att sikta på läktaren i 70 år och kommenterat spelet nu har skyndat in på planen eftersom det börjar osa katt hos oss så vore det klädsamt med lite ödmjukhet och läraktighet från vår sida.
