Totalförsvaret är en angelägenhet för hela befolkningen, enligt första paragrafen i lagen om totalförsvarsplikt (1994:1809). Men vad betyder det? För mig framstår den som en av de mest inkluderande och betydelsefulla paragraferna i den lagstiftning som berör höjd beredskap och krig. Enligt lagen är totalförsvaret alltså något som angår och berör oss alla – men hur många känner så i dag? Inte tillräckligt många, enligt mig. Inte ens bland oss som har förmånen att arbeta med frågor som rör krisberedskap och totalförsvar. Vi som borde känna angelägenheten som mest.
Att totalförsvaret består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar), är kanske självklart för många, men det tål att upprepas. Vissa av de aktörer som arbetar med uppbyggnaden av totalförsvaret menar att vi först måste få lite ordning på det civila försvaret respektive det militära (nationella) försvaret innan vi kan fokusera på samverkan inom totalförsvaret. Som om totalförsvaret vore något annat, något utöver den verksamhet som det militära respektive det civila försvaret består av. Jag tänker precis tvärtom – först måste vi landa i vad totalförsvaret syftar till och utifrån det bygga ett civilt och ett militärt försvar som stödjer det syftet. Annars riskerar vi få undermålig interoperabilitet i det totala försvaret, det försvar som ska kunna svara upp mot det totala kriget.
» Vid höjd beredskap sätts oundvikligen ansvarsprincipen förr eller senare ur spel. «
En av våra främsta prioriteringar just nu borde därmed vara att skapa förutsättningar för att totalförsvaret ska bli och kännas som en angelägenhet för fler. Vi behöver bli bättre på att diskutera och resonera kring de mer grundläggande frågorna om varför vi ska ha ett totalförsvar och vad totalförsvaret är till för. Innan vi har en gemensam syn gällande totalförsvarets syfte och innehåll, är det svårt att komma vidare i diskussionerna kring vad som ska göras först (prioriteringar) samt hur det ska göras och av vem.
Men just nu fokuserar vi på andra frågor inom ramen för totalförsvarsplaneringen. Dessa frågor är på intet sätt oviktiga, men det är inte dem vi i första hand bör ägna oss åt i det här skedet. I dag läggs betydande kraft och energi på att fundera över vilka som egentligen är ansvariga för vad i totalförsvarsplaneringen och vilka som borde rapportera till vem vid höjd beredskap. Kraft och energi som skulle behöva användas till annat. Varför fastnar vi i det? Det finns naturligtvis flera anledningar, men jag tror att några av de utmaningar vi kämpar med för närvarande är följande:
• Många av de civila aktörer som nu påbörjat sin totalförsvarsplanering har sedan 2002 enbart arbetat med och fokuserat på utvecklingsarbete som bygger på de grundprinciper som finns inom krisberedskapen. Eftersom svensk krisberedskap bygger på ordinarie förvaltningsstrukturer oavsett vad som händer (det finns ingen särskild krislagstiftning), samt att alla aktörer har samma ansvar till vardags och i kris (ansvarsprincipen), råder andra förutsättningar inom krisberedskapen än inom ett aktivt totalförsvar (med ett ”aktivt totalförsvar” menas här när totalförsvaret aktiveras vid ett beslut om skärpt eller högsta beredskap). Vid höjd beredskap sätts oundvikligen ansvarsprincipen förr eller senare ur spel. Om inte förr så åtminstone vid högsta beredskap, när totalförsvar är den enda samhällsverksamhet som ska bedrivas. Då har inte alla aktörer samma ansvar som de har till vardags. Regeringens inriktning om att totalförsvarsplaneringen ska bygga på krisberedskapen bidrar därmed till utdragna diskussioner om hur ledning och styrning inom totalförsvaret bör se ut. Det är helt enkelt en rejäl utmaning att förhålla sig till de uppgifter och mandat som en implementerad fullmaktslagstiftning innebär, samtidigt som man ska utgå från krisberedskapens grunder, det vill säga ordinarie förvaltningsstrukturer och funktioner.
• Försvarsmakten har länge haft ett stort fokus på internationella insatser. I arbetet med återuppbyggandet av ett starkt nationellt försvar behöver myndigheten nu bygga upp en bredare kunskap om svensk krisberedskaps parametrar och det civila försvarets förutsättningar. I höjd beredskap ska det civila försvaret stödja det militära försvaret samtidigt som det militära försvaret är starkt beroende av att det civila försvaret fungerar. Hur prioriteringar bör göras för att totalförsvaret ska fungera i ett skarpt läge kräver därmed djup kunskap och en ömsesidig respekt för varandras förutsättningar. Därutöver behövs en insikt i att vi sannolikt kommer att behöva prioritera mellan de värden vi är satta att skydda och försvara.
• Det faktum att vi bedriver totalförsvarsplanering, innebär naturligtvis att vi skapar planeringsfunktioner. Planeringsfunktioner med tillhörande strukturer är nödvändiga i ett planeringsskede, men planeringsfunktionerna bör i betydelse vara underordnade de funktioner och strukturer som ska verka i skarpt läge. Viss förvirring uppstår också när planeringsfunktioner och skarpa funktioner blandas ihop i exempelvis övningssammanhang.
Arbetet inom krisberedskapen har, enligt mig, lagt alldeles för mycket fokus på att förebygga och förbereda, utan att aldrig riktigt lyckats med att spegla de förhållanden som skulle kunna råda i en större kris. Systemet har helt enkelt blivit för planeringstungt. Det finns en risk att vi gör något liknande med totalförsvaret, om vi inte snart vågar landa i frågor om prioriteringar och om vilka aktörer som i vissa fall har företräde framför andra, alltså de aktörer som företräder prioriterad verksamhet i höjd beredskap och krig.
För att kunna stärka landets försvarsförmåga måste vi i vårt arbete utgå från hur vi tror/tänker/anser att vi bör arbeta inom totalförsvaret under höjd beredskap och krig. Övningar, planeringsunderlag med mera bör grundas på krigets krav och på det ansvar, de mandat och de roller som då gäller. Vi kan inte veta exakt hur det kommer se ut vid ett skarpt läge, men om vi lägger ihop de ordinarie förvaltningsstrukturerna med den lagstiftning som rör krigsfara och krig, kan vi redan nu få en idé om vilka aktörer som kommer att ha de mest centrala rollerna vid höjd beredskap och krig.
Det finns en enorm vilja och ambition från både det militära och det civila försvaret att ”få ihop det”, men det krävs att vi orkar lyfta blicken från det militära och det civila för att nå det totala – det gemensamma ansvaret. Jag är övertygad om att de aktörer som hittills kommit längst i utvecklingen av ett modernt totalförsvar har gjort det för att de (1) utgår från höjd beredskap och från krigets krav i sin planering, samt (2) använder samverkan enbart som en metod i ett planeringsskede för att komma underfund med hur en tydlig ledning och styrning ska se ut i ett skarpt läge. Jag hoppas och tror att fler kommer att följa deras exempel.
