Senast publicerat
Senast publicerat:

Historisk försvarssatsning – men räcker pengarna?

Ökningen av anslagen till Försvarsmakten är de största på åtminstone 70 år, men trots historiska resurstillskott är det tveksamt hur långt pengarna räcker. Efter decennier av underfinansiering finns ett uppdämt förmågebehov som nu behöver åtgärdas, vilket innebär utmaningar för hela Försvarsmakten. Inte minst inom materielförsörjningen som präglas av en växande fåtalsproblematik med allt färre och dyrare materielsystem.

Per Olsson
Sveriges Försvarsutgifter 1900-2025. Källa: Juuko Alozious och Per Olsson. Foto: Axel Öberg.

Regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition från 2020 föreslår en ökning av det militära försvarsanslaget, från 66,1 miljarder 2021 till 88,7 miljarder kronor 2025. Resurstillväxten utgör den största procentuella ökningen av Sveriges försvarsutgifter sedan tidigt femtiotal. De historiska anslagsökningarna sker dock i ljuset av historiska utmaningar, där Sveriges förmåga att möta ett försämrat omvärldsläge försvåras av tidigare decenniers underfinansiering. Detta har lett fram till uppdämda förmågebehov som nu behöver åtgärdas. Utmaningarna berör hela försvaret, inklusive materielförsörjningen som präglas av bristande finanser tillsammans med ökade krav på bättre och dyrare materielsystem. Det har skapat en framväxande fåtalsproblematik där ett stadigt minskande av antal förband och materielsystem gör det allt svårare att lösa uppgifter. 

Nuvarande inriktningsproposition söker bromsa denna utveckling genom att förflytta fokus till ett volymmässigt större, mer uthålligt och nationellt inriktat försvar. En betydande andel av de anslag som aviseras i regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition och i den senaste budgetproposition allokeras till just materiel. Nära 27 procent av försvarsbudgeten planeras att gå till materielanskaffning år 2021 och andelen förväntas växa till 36 procent år 2025. Därutöver går ungefär 15 procent till vidmakthållande av materiel under inriktningsperioden. Materielsatsningarna planeras gå till att underhålla, uppgradera och ersätta försvarets befintliga system, men även till att anskaffa ny och mer avancerad materiel för att utöka Försvarsmaktens förbandsmassa och bidra till dess förmågetillväxt. Frågan som redan uppstått är om de omfattande resurstillskotten räcker för att finansiera de minst lika omfattande målsättningarna. Om man utgår ifrån tidigare erfarenheter blir svaret: Nej! Historiskt har materielprojekt, särskilt stora utvecklingsprojekt, haft en notorisk tendens att bli avsevärt mycket dyrare än initiala uppskattningar. Redan nu förefaller anskaffningskostnaden av såväl stridsflygplan JAS 39 Gripen E som Blekinge-ubåtarna att överstiga ursprungliga projektkalkyler. Sådana fördyringar beror till stor del på den inneboende svårigheten att beräkna kostnader för teknologier och komponenter som ofta behöver utvecklas samtidigt som själva materielsystemet de ska ingå i. Men fördyringar beror också på den strukturella överoptimism som ofta präglar militär materielförsörjning. Alla inblandade beslutsfattare – politiker, myndigheter och industrin – vill se projektet genomföras och lyckas. Därför finns en inbyggd optimism bias att underskatta risker och komplikationer, eftersom dessa skulle kunna göra utvecklingsprojektet oattraktivt eller rentav omöjligt att genomföra.

Ett exakt svar på frågan om de nu anslagna medlen kommer att räcka, skulle kräva en spåkula. Däremot kan det vara en poäng att diskutera vilka faktorer som påverkar hur långt pengarna räcker. Först och främst är det viktigt att konstatera att kvalitet kostar. En avgörande fråga är hur mycket materiel som ska nyanskaffas och hur mycket äldre materiel som kan vidmakthållas. Inriktningspropositionen anger att flera system såsom stridsvagnar, stridsfordon och korvetter ska uppgraderas under inriktningsperioden och ersättas först nästkommande perioder. Även JAS 39 Gripen C/D ska vidmakthållas för att komplettera nya Gripen E. Detta tillåter Sverige att behålla ett större antal stridsflygplan och stridsflygdivisioner. Den här typen av åtgärder utgör ett viktigt steg för att operativt relevanta system inte ska avvecklas i förtid. Men det finns inga universallösningar. Även om vidmakthållande kan medföra lägre kostnader, riskerar vissa system att bli så pass tekniskt föråldrade att den kostar mer att uppgradera än att ersätta. Dessutom kan materiel, även om den fortfarande fungerar rent tekniskt, inte tillåtas bli operativt irrelevanta. 

» Den snabba teknologi­utvecklingen i vår omvärld kan snart tvinga oss att tänka bortom avvägningen kvalitet eller kvantitet av materiel vi redan har. «

Det finns en skillnad mellan kostnadseffektiva och billiga lösningar. Istället för att se kvalitet eller kvantitet som en generell principfråga för försvarsmateriel, är det viktigt att identifiera vilka system som vi behöver ha många utav och vilka vi behöver ha det bästa utav.

Vissa system behöver helt enkelt nyanskaffas, men då uppkommer frågan hur pass mycket mer avancerade de kan bli och behöver vara. Omfattande prestandaökningar medför möjligheter för långsiktig förmågehöjning, men också högre kostnader och en större risk för förseningar och fördyringar. Design-to-cost är ett vanligt förekommande mantra för att hålla nere kostnader, men inplanerade materielanskaffningar präglas ofta av politiskt fastställda antal och förmågekrav. Det kan ofta vara svårt att kravanpassa den typen av anskaffningar och hitta besparingsmöjligheter, utan konsekvenser på kvantitet eller prestanda.

Däremot bör man i det längsta undvika så kallad gold-plating, det vill säga onödigt avancerade finesser som skulle kunna ersättas med befintlig teknologi eller avvaras helt. Kravglidning är ett annat vanligt fenomen som bör undvikas så långt som möjligt. Detta sker ofta när själva syftet med materielanskaffningen är oklart eller förändras över tid. Det är dock ingen lätt sak att planera för materiel som ska hålla i tre decennier med utgångspunkt i en hotbild som kan förändras om bara något år. Strategisk långsiktighet är viktig för materielförsörjningen och man bör därför undvika kraftiga svängningar i den försvarspolitiska inriktningen med fokus på de nationella förmågor vi vill bygga över tid.

Bara för att militär materiel har tenderat att bli dyrare över tid, innebär det inte att detsamma nödvändigtvis måste gälla även framöver. Så länge vi ersätter nuvarande stridsvagnar med bättre stridsvagnar, nuvarande stridsflygplan med bättre stridsflygplan och så vidare, kommer trenden med ökande kostnader att fortsätta. Men vissa nya typer av system kan hjälpa oss bromsa eller rentav vända nuvarande trend av minskade antal plattformar. Exempelvis skulle ett större antal obemannade system med ett begränsat antal uppgifter kunna utgöra billiga komplement till nuvarande bemannade system. Erfarenheter från Nagorno-Karabach, Syrien och Libyen visar tydligt hur andra länder har använt obemannade system till stor effekt. Denna typ av system skulle kunna utgöra spanings- och ledningsresurs för armén eller loyal-wingmen till framtida generations stridsflyg. Den amerikanska flottan ser obemannade fartyg som en viktig del för att kvantitativt och kostnadseffektivt kunna möta Kinas massiva flottuppbyggnad. I Sverige belyser flera planeringsdokument den möjliga nyttan med och hotet från potentiellt disruptiva teknologier som obemannade system, cyber- och rymdförmågor. Hur vi drar nytta av och bemöter dessa teknologier är något vi behöver fundera mer kring. 

Liknande läsning:

Sveriges materielförsörjning följde länge en trend mot bättre men antalsmässigt färre materielsystem. Nuvarande inriktningsproposition innebär en mer balanserad hållning, men så länge vi vill ha bättre varianter av samma typer av system kommer dessa oundvikligen att bli dyrare. Den snabba teknologiutvecklingen i vår omvärld kan snart tvinga oss att tänka bortom avvägningen kvalitet eller kvantitet av materiel vi redan har. Om vi vill att pengarna ska räcka även på lång sikt, kommer vi sannolikt att behöva tänka i nya banor.

Per_Olsson_porträtt_urklipp_foto_FOI
Per Olsson forskar inom främst svenska och internationella försvarsutgifter vid Total­försvarets forsknings­institut (FOI).
Officerstidningen är Officersförbundets medlemstidning och bedriver självständig journalistisk bevakning av försvars- och säkerhetsfrågor.

”Historien visar att organisationer sällan försvagas därför att problem uppstår. De försvagas när människor inte längre vågar beskriva problemen tydligt, när avvikande perspektiv tystnar och när till slut underkastelse värderas högre än integritet”, skriver skribenten ”M”, yrkesofficer i Försvarsmakten.

Josefine Owetz

Foto: Försvarsmakten

Sedan en tid tillbaka har det på flera håll inom Försvarsmakten uppmärksammats problem kopplat till tystnadskultur. Personal har vittnat om att kritik inte tas om hand, att problem tonas ned och att det finns en risk kopplad till att säga ifrån. Den typen av vittnesmål är inte unika – de följer ett välkänt mönster som dokumenterats i forskning om organisatorisk tystnad.

Det som gör situationen särskilt allvarlig är att dessa signaler framträder parallellt i flera delar av organisationen där bland annat händelser vid Försvarsmaktens hundtjänstenhet, Livgardet och Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum varit föremål för uppmärksammanden. Det betyder inte att problemen ser likadana ut överallt eller att hela Försvarsmakten präglas av dessa mönster. Men när liknande signaler återkommer från flera håll finns alla skäl att ta dem på största allvar.

För att förstå varför tystnadskultur inte bara uppstår utan också biter sig fast, räcker det inte att tala om rädsla eller enskilda ledarskapsbrister. Vi behöver också förstå den organisatoriska självbild som tillåtits utvecklas och prägla vissa delar av organisationen. Här blir begreppet organisatorisk narcissism centralt. Det är ett begrepp som innebär att en organisation utvecklar en överdrivet positiv självbild som blir en del av dess identitet. Framgångar förstoras, problem externaliseras och kritik uppfattas som ett hot mot helheten snarare än som information att bearbeta. Precis som hos en individ med narcissistiska drag blir självbilden något som måste skyddas – ibland till varje pris. I en sådan kontext blir tystnadskultur inte ett misstag utan en funktion.

Organisatorisk narcissism uppstår sällan ur illvilja. Den växer ofta fram i miljöer präglade av stark identitet, höga krav och prestige. I sådana organisationer kan organisationens självbild bli så central att skyddet av den prioriteras framför förmågan till kritisk självreflektion och ansvarstagande. Det som tidigare var styrkor har då förvandlats till sårbarheter. Genom detta perspektiv hjälps vi också att förstå varför återkommande uppmärksammande om brister inte nödvändigtvis leder till förändring.

När medarbetare beskriver en verklighet som inte stämmer överens med den officiella bilden, uppstår en kognitiv och organisatorisk dissonans. Istället för att justera verklighetsuppfattningen finns en risk att en organisation drabbad av organisatorisk narcissism försöker justera verkligheten – genom att ifrågasätta, marginalisera eller tysta de röster som stör narrativet.

Om ingen i en förbandsledning – trots vittnesmål, utredningar och inspektioner – erkänner att det finns en tystnadskultur så kommer inte underställda längre uppleva att det är meningsfullt eller säkert att lyfta problem.

Med tiden etableras tysta antaganden om att det är farligt eller karriärmässigt riskabelt att säga ifrån, det som forskarna James Detert och Amy Edmondson beskriver som ”implicit voice theory”. I en starkt hierarkisk organisation som Försvarsmakten förstärks detta av den så kallade ”tystnadsspiralen” där människor tvekar att framföra avvikande uppfattningar om de tror sig vara i minoritet, vilket i sin tur blir självförstärkande. Om exempelvis ingen i en förbandsledning – trots vittnesmål, utredningar och inspektioner – erkänner att det finns en tystnadskultur så kommer inte underställda längre uppleva att det är meningsfullt eller säkert att lyfta problem, vilket skadar tilliten, ytterligare förstärker tystnaden och gör klyftan mellan organisationens officiella självbild och den faktiska verkligheten allt större.

Och vad händer då i en organisation där lojalitet premieras före integritet och där konformism blir viktigare än verkligheten? Här blir kopplingen till destruktivt ledarskap avgörande. Destruktivt ledarskap handlar inte bara om aktiva övertramp utan också om passivitet, undvikande och oförmåga att ta emot obekväm information. I en miljö präglad av organisatorisk narcissism riskerar ledare att medvetet eller omedvetet agera grindvakter för den “accepterade” verkligheten. De filtrerar bort det obekväma, förstärker det som bekräftar och skickar tydliga signaler om vad som är säkert att säga.

Denna typ av beteende kan förstås som en form av svart lojalitet – en lojalitet mot hierarkin eller den egna gruppen snarare än mot uppdraget, professionen och våra kärnvärden. Konformismen blir i sin tur på olika sätt belönad vilket får ytterligare förödande effekter som eroderar tilliten.

Ny forskning av bland andra Adam Scharpf och Christian Gläßel visar också hur lätt människor i hierarkiska miljöer gradvis kan börja kompromissa med sina egna moraliska förpliktelser när lojalitet, grupptillhörighet och karriärmässiga incitament premieras framför integritet och civilkurage. Precis som i destruktiva relationer riskerar människor också i dessa miljöer att internalisera skulden för systemets problem. Den som reagerar starkast på osunda förhållanden börjar ofta betraktas som instabil, konfliktorienterad eller överkänslig, när reaktionen i själva verket kan vara proportionerlig i relation till den miljö personen befinner sig i.

Särskilt utsatta riskerar förtroendevalda att bli eftersom deras uppdrag är att företräda andra inom organisationen.

I forskning om destruktiva organisationsmiljöer beskrivs ibland mekanismer som liknar det psykologiska mönster som professor Jennifer Freyd benämner DARVO: Deny, Attack, Reverse Victim and Offender. Problemet förnekas först, den som framför kritiken ifrågasätts därefter och fokus förskjuts slutligen från sakfrågan till kritikerns beteende, ton eller lojalitet. Inom Försvarsmakten kan stigmatiseringen i sådana miljöer för den utsatte bli särskilt brutal eftersom den sällan sker öppet utan genom subtila förskjutningar av förtroende, tillhörighet och professionell legitimitet. Makt och ställning kan i trängda lägen komma att hänsynslöst användas för att utsätta kritiska röster för oproportionerliga granskningar, ifrågasättanden eller andra repressiva åtgärder.

Fokus förskjuts då från sakfrågan till den som framfört kritiken, ofta under former som utåt framstår som rimliga åtgärder. Särskilt utsatta riskerar förtroendevalda att bli eftersom deras uppdrag är att företräda andra inom organisationen. För omgivningen blir budskapet tydligt: det är säkrare att tiga.

I underrättelse- och säkerhetstjänst blir dynamiken som uppstår i en sådan miljö särskilt problematisk. Kärnan i verksamheten är att identifiera sakförhållanden, att ifrågasätta etablerade bilder och att ta fram korrekta beslutsunderlag. Filosofen Friedrich Nietzsche skrev att ”det säkraste sättet att korrumpera en människa är att lära henne att värdera dem som tycker lika högre än dem som tycker annorlunda”. Om organisationen internt utvecklar en kultur där integriteten i kärnuppgifterna och lojalitet mot grundvärderingarna bestraffas eller undviks, uppstår ett farligt motsatsförhållande i vad som uttryckligt förväntas och vad som egentligen förväntas. En sådan utveckling blir snart mycket farlig.

På kort sikt skapar organisatorisk narcissism och tystnadskultur stabilitet men på lång sikt skapar det blindhet, något som bland annat förts fram av ledarskapsförfattaren Patrick Lencionis teoretiska modell ”fem felfunktioner i en grupp”. När organisatorisk narcissism och tystnadskultur kombineras under lång tid blir resultatet en ledning som successivt får allt mindre tillgång till den verklighet den behöver förstå och organisationen riskerar börja misstolka tystnad som stabilitet, misstolka kritik som illojalitet och misstolka frånvaron av kritik som bevis på framgång. Följden blir att organisationens uppdrag och uppgifter inte sätts främst.

En ansvarskultur utgör motsatsen. Där är kritik ett uttryck för lojalitet eftersom avvikande perspektiv där ses som nödvändiga för att förstå komplexa problem. Där finns strukturer som aktivt och nyfiket efterfrågar obekväma sanningar. En ansvarskultur präglas av ansvarstagande, öppen dialog och respekt för olika perspektiv. Den personliga risken att säga ifrån är låg eftersom organisationen har etablerat strukturer för att hantera kritik utan att straffa kritiker. 

Försvarsmakten är beroende av personal som tänker självständigt, agerar professionellt och säger ifrån när något inte fungerar.

Att röra sig från tystnadskultur till ansvarskultur kräver att organisationen vågar utmana sin egen självbild. Det kräver att man erkänner att problemet inte bara handlar om enskilda händelser utan om mönster. Det kräver även ett modigt ledarskap som inte ser kritik som ett hot mot sin legitimitet utan som en förutsättning för den – en uppriktig vilja att se det man helst vill slippa se. 

Historien visar att organisationer sällan försvagas därför att problem uppstår. De försvagas när människor inte längre vågar beskriva problemen tydligt, när avvikande perspektiv tystnar och när till slut underkastelse värderas högre än integritet. Organisatorisk tystnad påverkar inte bara verksamhetens kvalitet utan också människorna i den. På sikt riskerar organisationen inte bara att förlora viktig information utan också kompetens, erfarenhet och professionellt mod. I förlängningen påverkas försvarsförmågan.

Vi i Försvarsmakten står därför inför en allvarlig ledarskaps- och kulturfråga. Att bygga psykologisk trygghet handlar inte om att göra organisationen mindre krävande, utan om att göra den mer motståndskraftig mot egna misstag, brister och blinda fläckar. Det är ingen lätt förflyttning att göra men är möjlig om modet och viljan finns där. Här är det av stor vikt att förstå att förband som drabbats av djupa kulturförskjutningar sällan kan lösa dem helt på egen hand, utan behöver stöd eller till och med ingripande utifrån. 

Försvarsmakten är beroende av personal som tänker självständigt, agerar professionellt och säger ifrån när något inte fungerar. En organisation som inte tar tillvara dessa röster riskerar att försvaga sig själv. Att värna öppenhet, ansvar och professionell integritet är därför inte en sidofråga utan en ödesfråga för vår trovärdighet, tillit och försvarsförmåga. Låt oss inte vända bort blicken!

”M”, yrkesofficer i Försvarsmakten

Ur arkivet: