Redan innan beskedet den 10 mars om att försvarsanslagen snarast möjligt ska öka till motsvarande två procent av BNP, var den beslutade tillväxten av det militära försvaret historisk. Inte sedan andra världskriget har Sveriges försvarsutgifter ökat i en sådan takt, och efter Rysslands invasion av Ukraina har det beslutats om ytterligare tillskott. Den hastigt inkallade Försvarsberedningen presenterade i mitten av mars en satsning på 2 miljarder till Försvarsmakten och 800 miloner till civilförsvaret redan i år. Med de omvittnade bristerna i den så kallade bottenplattan (personlig utrustning, fordon med mera), personalunderskott liksom behoven av att omsätta större materielsystem, saknas det knappast områden att lägga pengarna på. Men att förvandla kronor och ören till försvarsförmåga är kanske inte riktigt lika enkelt som att bara spendera dem. Det säger Per Olsson, forskare och projektledare inom försvarsekonomi och materielförsörjning på Totalförsvarets forskningsinstitut, FOI. Han tror att tillväxten kommer bli en utmaning för Försvarsmakten.
– De två miljarder som tillförs i år ryms säkerligen inom den lista med snabba åtgärder som Försvarsmakten lämnat till regeringen. Målet med två procent innebär oerhört mycket mer pengar och är ett viktigt signalvärde om att myndigheterna nu kan börja öva, investera, anskaffa och att det finns och kommer att finnas pengar, säger Per Olsson.
Per Olsson
Den 11 april fick Försvarsmakten i uppdrag av regeringen att redovisa hur en tillväxtökning mot tvåprocentsmålet till 2028 ska kunna nås, vilket enligt Försvarsmakten kan komma att motsvara någonstans runt 127 miljarder kronor. Men även med åtskilliga miljarder mer på fickan kommer en snabb tillväxt att bli krävande. Det är många kuggar som måste jacka i varandra för att hjulen ska snurra, säger Per Olsson.
– Mitt intryck är att det går att öka produktionen, men inte hur fort som helst. Alla myndigheter kopplade till försvaret är slimmade och det är även försvarsindustrin efter ett antal magra årtionden.
Att hitta rätt kompetens är avgörande och blir en flaskhals. Flera myndigheter, organisationer och företag behöver anställa, däribland Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut, Försvarshögskolan och försvarsindustrin. Många av de kompetenser som efterfrågas är högkvalificerade och tar flera år att utbilda till. När nu hela sektorn ska växa konkurreras det dessutom delvis om samma kompetenser. Per Olsson konstaterar att också stödmyndigheterna och industrin behöver goda förutsättningar med infrastruktur och kvalificerad personal för att kunna stödja Försvarsmakten under tillväxten.
– Försvarsindustrin har en hög andel universitetsutbildad personal, till del samma kompetens som Försvarsmakten, FMV och FOI efterfrågar. Men det tar också tid för industrin att få fram exempelvis en duktig svetsare. Att lära sig svetsa i tio centimeter tjock pansarplåt gör man inte i en handvändning, säger han.
En annan potentiell flaskhals för den militära tillväxten är begränsningar i tillgången på materiel på världsmarknaden. Det är inte bara Sverige som rustat ned sedan kalla krigets slut. Nästan hela Europa har följt samma väg och försvarsindustrierna har krympt därefter. Nu vittnas det om brist på bland annat ammunition och långa väntetider för den som vill handla nytt.
– Vissa saker går nog rätt snabbt att anskaffa, som livsmedel och sjukvårdsmateriel som finns på den öppna marknaden. Mer avancerade vapen, som exempelvis jaktrobotar, tar förmodligen längre tid att få fram. Att utveckla något eget är ännu mer tidskrävande så det är nog bara att försöka ställa sig i kön och påbörja processer, säger Per Olsson.
Det finns också mycket som pekar mot att konkurrensen på den internationella marknaden kommer att hårdna ytterligare. Enligt Per Olsson kan försvarsindustrier i Europa komma att prioritera sina hemmamarknader när efterfrågan nu överstiger utbudet, vilket kan försvåra upphandlingar och anskaffning.
– Det är inte bara Sverige som ska rusta upp nu, hela Västeuropa har vaknat. Tyskland går precis som vi mot en försvarsbudget på två procent av BNP. Även om försvarsföretag säger att de levererar till hela världen skulle det förvåna mig mycket om de inte prioriterade den egna staten som kund på ett eller annat sätt.
» De stora projekten drar väldigt ofta över budget. Det ser vi redan nu med de nya ubåtarna och Jas. «
Tillströmning av materiel kräver också att infrastrukturen är rätt dimensionerad för att kunna omhänderta leveranserna. Under nedrustningsåren har mängder av hallar, förråd och lagerlokaler avyttrats och att återta och bygga nytt är tidskrävande operationer med bland annat långdragna processer med bygglovsansökningar och miljötillstånd.
– Vissa lagerutrymmen har vi säkert tillgång till, men ska vi börja lagerhålla exempelvis drivmedel i större mängd kan det bli problem eftersom det kräver miljötillstånd. Det är möjligt att man kan söka dispens, men det kan ändå bli en utmaning, säger Per Olsson och fortsätter.
– Ska vi bygga nya lager för en mer substantiell uthållighet behöver vi nog se över vilka bergrum som kan användas igen. Kanske kan man inte räkna med att allt blir perfekt hanterat från början, men man kan heller inte ställa kvalificerad ammunition på ladugårdsbacken. Viss ammunition och annan materiel kräver speciallagring och det är en utmaning i sig.
De mer omfattande materielprojekten har också en tendens att bli betydligt dyrare än de ursprungliga beräkningarna. Det kan bidra till att projekten försenas och stjäl ekonomi från andra planerade satsningar och investeringar som får stå tillbaka.
– De stora projekten drar väldigt ofta över budget. Det ser vi redan nu med de nya ubåtarna och Jas. Även gällande framtida satsningar är det svårt att träffa helt rätt. Vad nästa generations ytstridsfartyg och stridsfordon kommer kosta kan man inte veta i dag, men om man ska utgå från erfarenhet så blir det förmodligen dyrare än vad man ursprungligen tänkt sig, säger Per Olsson.
Han berättar om forskning som visar att det vid omfattande materielprojekt ofta finns en så kallad ”optimism bias”. Den handlar om att de inblandade i materielprojekten så gärna vill att projekten ska genomföras att man mer eller mindre omedvetet underskattar kostnaderna.
– I de flesta fall handlar det säkert om ärliga misstag. Men eftersom osäkerheterna är stora och pressen finns från alla håll att projekten ska lyckas så finns en tendens att systematiskt underskatta kostnader. Ibland händer det också att man tar bort saker som man sedan inser behövs och som tillförs i efterhand till högre kostnad, säger Per Olsson och fortsätter:
–I Sverige har vi varit duktiga på att anskaffa plattformar, men det har stundtals snålats med stödsystem, ammunition och timmar för personal att öva på systemen. Om vi låter ambitionerna springa iväg alltför långt och inte har koll på materielkostnaderna riskerar man att återigen få ett ihåligt försvar, fast i större skala.
I Försvarsmakten har underskottet på personal varit kännbart i flera år. Enligt de beräkningar som myndigheten genomfört kommer organisationen inte att vara i balans förrän runt 2030, även om personalprognoserna i dag ser bättre ut än för ett år sedan. Fram till första kvartalet 2023 ska 1 000 årsarbetskrafter tillföras och sedan ytterligare 2 000 till fram till 2025. De nu aviserade anslagshöjningarna kommer också att få effekter på personalförsörjningen. Det säger Johan Österberg, forskare i ledarskap och ledning vid Försvarshögskolan. De två extra miljarderna för 2022 kommer dock endast att göra smärre skillnad, tror han.
– På kort sikt får pengarna kanske inte några jättestora konsekvenser, även om Försvarsmakten kan anställa några fler kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän. Men går vi upp mot två procent av BNP kan personalvolymerna växa på flera olika håll, både på officerssidan och med fler GSS/K, säger Johan Österberg.
Hur många värnpliktiga som ska utbildas i det växande försvaret har varit en fråga för politiska diskussioner och debatter de senaste månaderna. Johan Österberg tror att det är en fördel att ligga kvar på de tillökningsnivåer som är beslutade sedan tidigare och som innebär att runt 8 000 rekryter ska rycka in år 2025 jämfört med dagens cirka 5 800.
– Om vi skulle trycka in 10 000 värnpliktiga nästa år hade det inte funnits officerare som kan utbilda dem. Och det behövs inte bara personal utan även sängplatser, utbildningslokaler och så vidare. Hela logistiken måste hänga med och sådant tar tid att bygga upp. Där tänker Försvarsmakten klokt när de säger att de vill tillväxa i en kontrollerad takt, säger Johan Österberg.
Johan Österberg
Att de som genomgår grundutbildningen får en bra upplevelse under värnplikten, har betydelse för hela kompetensförsörjningskedjan, menar Johan Österberg. De värnpliktiga behöver känna att det de gör i Försvarsmakten är meningsfullt för att de ska vilja stanna kvar.
– Grundutbildningen är Försvarsmaktens främsta rekryteringsbas till officersyrket och att de värnpliktiga får en adekvat och givande utbildning är helt avgörande för att de ska överväga en militär karriär, säger han.
I dag finns det cirka 5 900 officerare och 3 450 specialistofficerare. Enligt Försvarsmaktens planering 2021 ska yrkesofficerskåren 2030 bestå av 4 700 officerare och 5 300 specialister. Trots att antalet officerare alltså förväntas sjunka till förmån för fler specialistofficerare, har antalet platser på Officersprogrammet ökat. Det är en effekt av de förväntade pensionsavgångarna under perioden.
– För fyra fem år sedan tog man in 90 till 100 kadetter på Officersprogrammet, nu har man utökat det årliga intaget till 250. Det ska kompensera för de ungefär 1 400 officerare som går i pension de kommande åren. Om vi lyckas upprätthålla den här utbildningstakten kommer det om några år att se betydligt bättre ut på förbanden, säger Johan Österberg.
Att officerskåren behöver förstärkas är något som Johan Österberg noterat i sina forskningsstudier. En rapport från förra året visar att många förband går tungt och att nyutexaminerade officerare ofta har problem att hinna med sina arbetsuppgifter. För att få en personalsituation i balans samtidig som försvarsförmågan ökar, krävs genomtänkta beslut och planering.
– De nya regementen som nu öppnar upp kräver väldigt mycket personal. Det verkar som att mycket utgår från att befintlig personal ska vara med och bygga upp de nya förbanden. Risken finns att personalen smetas ut när lika många ska göra saker på fler ställen, säger Johan Österberg och fortsätter:
– Det är också viktigt att de nya regementena inte bara blir bemanningsuppdrag med personal som lämnar efter en tid. Organisationen måste få tid att sätta sig och man behöver få möjlighet att bygga förbandsanda.
När det gäller Försvarshögskolans kapacitet att ta emot ytterligare kadetter, säger Johan Österberg att det finns ett visst utrymme. Men på Militärhögskolan Karlberg är trångboddheten redan ett bekymmer och lärarnas arbetssituation ansträngd.
– De finns en smärtgräns när det gäller utrymmen på Karlberg med bostadsbaracker och utbildningssalar. Sedan måste det finnas tillräckligt med civila och militära lärare för att kunna utbilda kadetterna och de militära lärarna går tungt, det vet jag.
» Om vi skulle trycka in 10 000 värnpliktiga nästa år hade det inte funnits officerare som kan utbilda dem. «
En tillbakablick visar att Sverige stod inför en liknande militär förmågesituation som i dag vid utbrottet av andra världskriget. I början av 1930-talet låg försvarsbudgeten på runt 1,3 procent av BNP, vilket motsvarade under tio miljarder kronor om året. Från 1935 gick försvarsanslagen brant uppåt och nådde kulmen 1941 med drygt tolv procent av BNP. Sedan 1950-talet och framåt har försvarsanslagen som andel av BNP minskat för att nå sin lägsta nivå 2014 med 1,1 procent eller 40 miljarder kronor. Det var samma år som Ryssland annekterade Krim. I påföljande försvarsbudget började anslagen och dess andel av BNP åter att stiga.
– Vid andra världskrigets utbrott talades det om ett igelkottförsvar, men i början var det nog mer ambition än substans. I slutet av kriget var Sverige ungefär på den nivå man ville vara och då var det dags att rusta ner igen. Sedan rustade vi upp betydligt under kalla kriget, för att sedan rusta ner betydligt direkt efteråt, säger Per Olsson.
De tvära kasten i den svenska försvarspolitiken är påfrestande för hela organisationen och för med sig en rad negativa konsekvenser.
– Att gasa och bromsa på det här sättet är förstås ingen önskvärd situation och det hade givetvis varit önskvärt med en jämnare nivå över tid. Men att motivera stora satsningar på försvaret i fredstid är inte så enkelt när det behövs pengar till andra samhällsfunktioner som polis och sjukvård, säger Per Olsson.
När det nu åter ska byggas militär förmåga i större skala menar såväl Johan Österberg som Per Olsson att vägen till en framgångsrik upprustning ligger i att genomföra den systematiskt och kontrollerat. Att fokusera anslagen till befintliga regementsorter och materielsystem och skapa redundans och robusthet snarare än att bygga nytt.
– Det är viktigt att ha rimliga förväntningar och att kunna agera snabbt samtidigt som vi planerar långsiktigt. Vi får verkligen hoppas att kriget i Ukraina är över snart, men då gäller det att våra politiker visar beslutsamhet och inte frestas att omedelbart rusta ner igen. Vi måste vara försiktiga så vi inte upprepar gamla misstag, säger Per Olsson.
