De senaste åren har antalet EU-projekt och samarbeten kring försvar och säkerhet ökat i snabbt tempo. Bara sedan 2017 har omfattande initiativ som det permanenta strukturerade försvarssamarbetet Pesco och den europeiska försvarsfonden EDF lanserats. Kommissionens nytillträdda ordförande Ursula von der Leyen vill på sikt ha en gemensam EU-armé och Frankrikes president Emanuel Macron, som driver på för att EU ska bli betydligt mer självständigt på försvarsområdet, öppnade i början av året för att skydda Europa med franska kärnvapen.
Trots högtflygande planer från andra europeiska länder har Sverige hittills valt att delta i EU:s försvarssamarbete – om än med viss tveksamhet och ibland i sista sekund.
Att samarbeta om försvar och säkerhet i EU är ingen ny idé. Grunden lades redan i slutet av 1990-talet. 2009 utökades möjligheterna ytterligare när Lissabonfördraget trädde i kraft.
– Lissabonfördraget är grunden till många av de förslag som nu kommer på försvarsområdet. Fördraget introducerade en klausul som går ut på att länderna ska bistå varandra vid ett väpnat angrepp, och en klausul om solidaritet vid terrorattacker eller andra katastrofer. Det innehöll också flera andra möjligheter till förstärkt säkerhets- och försvarspolitiskt samarbete, säger Eva Hagström Frisell som är forskningsledare på FOI med europeisk säkerhet som expertområde.
2016 ledde ett antal händelser till att försvarssamarbetet i EU kunde ta ett stort steg framåt, enligt Eva Hagström Frisell. Unionen stod inför flera utmaningar på säkerhetsområdet: Militär aggression från Ryssland, krig och konflikter i Mellanöstern och norra Afrika, terrordåd och flyktingkris i Europa. Dessutom skedde politiska förändringar inom unionen som påverkade utvecklingen.
När Donald Trump valdes till president i USA hösten 2016 hade USA under en längre tid vänt uppmärksamheten bort från Europa, menar Björn Fägersten som är seniorforskare och chef för Utrikespolitiska institutets Europaprogram. Ett antal uttalanden från den nye presidenten förstärkte intrycket av en amerikansk tveksamhet inför både Nato och EU.
– Många européer kände att de inte kunde räkna med samma stöd från USA längre, utan måste göra mer på egen hand. Med Trump som president enades två sidor: den som vill vara oberoende från USA och den som tycker att Europa ska möta utmaningar tillsammans. Den senare vill ha ett ökat samarbete just för att kunna vara ett bättre stöd till USA, säger Björn Fägersten.
Björn Fägersten, seniorforskare och chef för Utrikespolitiska institutets Europaprogram
Samma år röstade britterna för ett utträde ur EU. Storbritannien har under sin tid i unionen varit skeptiska till ökat försvarssamarbete, vilket bromsat utvecklingen. I och med Brexit förändrades spelplanen och de kvarvarande länderna tvingades att omkalkylera sina intressen. Det gällde även Sverige, som haft en avvaktande hållning till försvarssamarbetet inom EU. Plötsligt gick det inte att luta sig mot Storbritannien längre.
– Sverige behövde ta ställning till om vi skulle bli det nya motståndslandet. Det var vi inte beredda på, så vi gjorde en rätt stor omsvängning, säger Björn Fägersten.
Björn Fägersten
Under 2016 och 2017 pågick intensiva diskussioner på EU-nivå om ett fördjupat försvarssamarbete, bland annat genom inrättandet av Pesco och en europeisk försvarsfond med syfte att öka konkurrenskraften hos EU:s försvarsindustri. Den svenska regeringens inställning framstod till en början som skeptisk. Men under försommaren 2017 kom nya besked. ”Regeringen förespråkar tydligt att stärka EU:s säkerhets- och försvarspolitiska samarbete. Detta samarbete vilar på mellanstatlighetens grund och är fullt förenligt med vår militära alliansfrihet” skrev dåvarande utrikesminister Margot Wallström och försvarsminister Peter Hultqvist på DN Debatt i juni. Det uppfattades som en kovändning och andra partier, både borgerliga och på vänsterkanten, kritiserade regeringen för att inte ha förankrat planerna tillräckligt.
Eva Hagström Frisell, forskningsledare på FOI
Eva Hagström Frisell på FOI tolkar Sveriges linje i ljuset av vår ändrade försvarspolitiska inriktning.
– Sverige har från första början stött utvecklingen av EU:s krishanteringsförmåga, framför allt att göra insatser i tredje land. Vi har varit mer skeptiska mot utvecklingen av ett gemensamt försvar och betonat mellanstatlighet. Men nu har vi en försvarspolitisk målsättning där vi fokuserar mer nationellt och då vill vi också att EU ska vara till nytta för vårt försvar, inte minst genom utvecklingen mot mer försvarsindustriellt samarbete.
Eva Hagström Frisell
De svenska riksdagspartiernas åsikter om EU:s försvarssamarbete går isär. Vänsterpartiet är det parti som starkast kritiserat Sveriges deltagande. Malin Björk, vänsterpartistisk ledamot i Europaparlamentet sedan 2014, pekar på lanseringen av den europeiska försvarsfonden som ett avgörande skifte i EU:s inriktning. I kommissionens förslag till långtidsbudget föreslås 13 miljarder euro satsas i fonden under perioden 2021–2027.
– Våra försvarspolitiska överväganden gör vi bäst på hemmaplan. Det här är ingenting som bidrar till vår svenska försvarsförmåga, säger Malin Björk som också menar att det utökade försvarssamarbetet inverkar på Sveriges trovärdighet.
– Som alliansfritt land kan vi ha olika typer av säkerhetspolitiskt samarbete, men vi ska inte låsa fast oss vid EU eller någon annan militärallians. Det här undergräver Sveriges möjlighet att vara en röst för förhandlingar, fred och nedrustning.
Även Sverigedemokraterna har varit starkt kritiska mot ett utökat försvarssamarbete inom EU, och röstade liksom Vänsterpartiet nej till Pesco 2017. Men i början av 2019 klargjorde partiet i en debattartikel att de ändrat inställning. ”Oron för att Pesco utvecklas till en gemensam EU-armé eller en militarisering av unionen har minskat betydligt efter att flertalet länder, däribland Sverige, tydligt tagit avstånd ifrån och sagt nej till en gemensam EU-armé” skrev politikerna i artikeln. Ett annat skäl till omsvängningen angavs vara att den svenska försvarsindustrin ställt sig positiv till Pesco. Men Charlie Weimers, europaparlamentariker för Sverigedemokraterna, ser fortfarande risker. Sverige har gett upp en del av sin militära alliansfrihet, menar han.
– Ursula von der Leyen talar gärna om strategisk autonomi och att Europa ska ha en geopolitisk union. En följd av det är att man försöker åstadkomma något som liknar Europas väpnade styrkor och det är vi skeptiska till.
Miljöpartiet har varit delat i frågan om Pesco och försvarsfonden. Men Jakop Dalunde, nyinvald i Europaparlamentet på det extra mandat Sverige fick efter Brexit, är nöjd med nuvarande upplägg.
– Vi övar tillsammans, vi kan minimera kostnader för utveckling av ny försvarsmateriel genom att samarbeta och vi kan stötta varandra i krissituationer.
Evin Incir, europaparlamentariker för Socialdemokraterna, betonar att försvarssamarbetet inom EU ska vara mellanstatligt, fokusera på att förebygga konflikter och inte omfatta några strikt militära interventioner.
– Dels handlar det om samarbeten om sådant som Sverige är bra på, som att arbeta i förebyggande syfte med konfliktprevention. Men det handlar också om att vara med och stödja återuppbyggnad av områden som har drabbats av konflikter, till exempel i Irak.
Hon ser ingenting som skulle kunna äventyra Sveriges militära alliansfrihet framöver.
– Nej, även om det finns de som har ambitionen att lyfta militära beslut från nationell nivå till EU-kompetens. Men några sådana tecken ser jag inte.
Moderaterna, Liberalerna, Centerpartiet och Kristdemokraterna är alla positiva till ett fördjupat EU-samarbete på försvarsområdet samtidigt som de anser att Sverige bör ansöka om Natomedlemskap.
– Utifrån läget i vår omvärld och i synnerhet vår närhet, med ett allt mer hotfullt och aggressivt Ryssland, så är vi positiva till EU:s försvarssamarbete. Europa har i många år byggt upp sin säkerhet kring Nato, och så kommer det fortsätta, men vi vill att Europa också tar större ansvar för sin egen säkerhet, säger Liberalernas europaparlamentariker Karin Karlsbro som tycker att Sverige borde gått in snabbare i Pesco.
– Vi är ett aktivt EU-land och har ett omfattande samarbete med Nato trots att vi inte är medlemmar. Jag tror det är en gammal myt som lever kvar att vi skulle vara alliansfria, säger Arba Kokalari som är europaparlamentariker för Moderaterna.
Björn Fägersten tycker att de svenska partierna ofta fokuserar på fel saker när EU:s försvarssamarbete kommer upp till debatt. Han saknar en proaktiv diskussion om hur EU kan användas för att värna svenska intressen.
– Vi har varit väldigt aktiva och drivande när det gäller missioner och verktyg, som Nordic Battlegroup. Men när det gäller själva politikutvecklingen, hur samarbetet i EU ska utvecklas, har vi varit tveksamma. Vi bryr oss mycket om formen, att det ska vara mellanstatligt och så vidare, men har svårare att komma fram till vad som är syftet.
Parallellt med att EU tagit stora kliv framåt på försvars- och säkerhetsområdet så har Sverige utvecklat ett allt tätare partnerskap med Nato. Från regeringens sida har det fördjupade samarbetet mellan Nato och EU välkomnats, samtidigt som man understrukit vikten av att organisationerna ska komplettera, inte ersätta, varandra. Det var också en ståndpunkt som Sverige drev i förhandlingarna om Pesco – samarbetet får inte underminera Natos ställning som Europas militära försvar.
– Med en mer nationell försvarspolitisk prioritering blir Nato viktigare för Sverige än EU-samarbetet, säger Eva Hagström Frisell på FOI.
Flera svenska försvarsföretag har numera amerikanska och brittiska ägare. Det har gjort Sverige pådrivande när det gäller att även företag baserade utanför EU ska kunna få medel ur försvarsfonden EDF. Förhandlingar pågår, med Frankrike som den mest högljudda motståndaren.
Att Sverige dessutom har en stor del av sin försvarsindustriella kapacitet inriktad på samarbeten med Storbritannien och USA kan leda till problem framöver, anser Björn Fägersten.
– Sverige riskerar att hamna i spagat. Att betala för samarbete i en klubb men sedan samarbeta och utveckla i en annan klubb kan bli en svår sits. Om målet är att EU ska bli mer oberoende av andra aktörer kan det bli problematiskt. Dels för att det utmanar Sveriges relation till USA och dels för att det utmanar den svenska militära alliansfriheten.
Enligt Eva Hagström Frisell är det svårt att förutspå hur EU:s försvarssamarbete kommer utvecklas. Medlemsländerna står inför flera vägval.
– Den nya kommissionen vill att EU ska bli en starkare geopolitisk aktör. Men då handlar det inte bara om försvar, utan också om ekonomi. EU har en väldigt viktig roll när det gäller exempelvis ekonomiska sanktioner, handel och energipolitik. Om EU ska spela en stormaktsroll framöver blir de instrumenten minst lika viktiga.
FAKTA
Europeiska försvarsfonden (EDF)
Ska enligt kommissionens förslag rymma runt 13 miljarder euro för investering i forskning och utveckling i europeisk försvarsindustri. Kommissionens motiv är att den europeiska försvarsindustrin inte satsar tillräckligt på att säkerställa framtida försvarskapacitet. Fonden ska hjälpa medlemsländerna att samarbeta mer på området. För att kunna söka pengar ur EDF måste därför flera företag från flera medlemsländer gå samman i ett gemensamt projekt. Sverige lobbar för att företag med bas utanför EU ska kunna söka medel ur fonden.
Så har EU:s försvarssamarbete utvecklats
1993: Maastrichtfördraget börjar gälla. Ett mål är en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, GUSP.
1995: Sverige blir medlem i EU.
1999: Amsterdamfördraget träder i kraft. Länderna enas om en europeisk säkerhets- och försvarspolitik, GSFP (CSDP). Tillsammans med Finland får Sverige igenom Petersberguppgifterna, humanitära och fredsbevarande insatser, i fördraget.
2001: EU:s militära kommitté, EUMC, och EU:s militära stab EUMS grundas.
Terrornätverket al-Qaida attackerar USA.
2002: Det blir möjligt att använda Natos strukturer, resurser och mekanismer inom GSFP.
2003: En europeisk säkerhetsstrategi antas. På begäran av Makedonien inleder EU sin första militära operation någonsin genom att överta ansvaret från Nato. Sverige bidrar med militär personal.
2004: Europeiska försvarsbyrån, EDA, inrättas. EU tar över ansvaret för de fredsbevarande insatserna i Bosnien och Hercegovina från Nato, vilket blir EU:s största militära operation hittills. Försvarsmakten deltar i insatsen med enheter, bland annat för djupminröjning.
2005: Frontex inrättas.
2007: Kommissionen lägger fram ett försvarspaket för att göra europeisk försvarsindustri mer konkurrenskraftig.
2008: Sverige leder sin första snabbinsatsstyrka, Nordic Battlegroup 08, inom ramen för EU:s stridsgrupper.
Ryssland invaderar Georgien.
2009: Lissabonfördraget börjar gälla, med skrivningar om möjliga militära EU-samarbeten. Länderna förbinder sig att hjälpa varandra vid terrorattacker och katastrofer. I Sveriges utrikesdeklaration anges att ”Sverige kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat EU-land eller ett nordiskt land”.
2010: Sverige och Tyskland tar initiativ till sammanslagning och gemensamt utnyttjande på försvarsområdet, det så kallade Ghent-initiativet.
Arabiska våren startar i Tunisien.
2011: Sverige leder NordicBattlegroup 11.
2013: EU-ländernas stats- och regeringschefer diskuterar för första gången försvarsfrågor och kommer överens om fördjupat försvarssamarbete.
2014: Ryssland invaderar Ukraina och annekterar Krim.
2015: Sverige leder Nordic Battlegroup 15. I riksdagens försvarsinriktningsbeslut slås fast att ”samarbetet i EU intar en särställning i svensk utrikes-och säkerhetspolitik”.
Miljoner migranter flyr till Europa.
2016: EU-länderna antar en global strategi och enas om en plan på säkerhets- och försvarsområdet. EU och Nato stärker samarbetet. EU-parlamentet röstar med 396 mot 255 för en resolution om att fördjupa försvarssamarbetet.
Storbritannien röstar för Brexit.
2017: EU får en militär planerings- och ledningskapacitet, MPCC. Det permanenta försvarssamarbetet Pesco, den årliga försvarsöversynen Card och den europeiska försvarsfonden EDF lanseras. Sveriges riksdag röstar ja till Pesco.
2018: EU och Nato undertecknar en ny förklaring om samarbete mot gemensamma säkerhetshot. Sverige går med i fyra Pescoprojekt.
2019: Sverige går med i ytterligare tre Pescoprojekt, och nominerar general Karl Engelbrektsson att leda EUMS. Frontex får en permanent personalstyrka.
Europaparlamentet ger klartecken till EDF för perioden 2021-2027.
