I början av 1990-talet var statsfinanserna hårt ansträngda efter flera finansiella kriser med massarbetslöshet, storbanker på randen till konkurs och uthålligt negativ BNP-tillväxt. Hela den offentliga sektorn underkastades hårda besparingskrav och försvaret betraktades alltmer som en dyr, överdimensionerad verksamhet i fredens Europa. Olika nedskärningsreformer initierades, bland annat bantades försvarets skolstruktur kraftigt, förband lades ned, officersutbildningen likriktades och ett flerbefälssystem beslutades.
Även om utfallet av dessa reformer inte alltid blev en faktisk besparing så utgjorde besparingar ett centralt motiv för försvarsreformerna runt sekelskiftet. Det främsta målet med att (åter)införa ett flerbefälssystem var att komma tillrätta med vad som betraktades som ett systemfel i den militära personalförsörjningen: ett överskott av framförallt medelålders officerare med medelhöga tjänstegrader i skrivbordsbefattningar.
Försök hade gjorts att förmå sådana officerare att lämna försvaret för den civila arbetsmarknaden, men utan större framgång. Ett mer djupgående strukturgrepp behövdes, blev slutsatsen – allt för att skapa det insatsberedda insatsförsvaret. Att bryta upp det system som skapats i den nya befälsordningen (NBO) 1983, sågs som vägen framåt. Istället för att officerare växlade fokus genom olika stadier i yrkeslivet tänktes en uppdelning i olika officerskategorier möjliggöra en mer kostnadseffektiv personalförsörjning.
» Inte sällan konstaterade man att officerare och specialistofficerare delvis utförde samma sorts arbetsuppgifter. «
En kortare grundläggande specialistofficersutbildning skulle spara stora summor pengar. Initialt tänktes även att specialisterna typiskt skulle ha 15 års anställningstid och därefter lämna försvaret. Även majoriteten officerare förväntades sluta innan 40-årsåldern och en akademisk officersexamen skulle underlätta en övergång till civilt arbete, var tanken. Med dessa grepp tänktes framtida överskott av medelålders skrivbordsofficerare kunna undvikas – och stora besparingar göras.
Befälsreformen skulle således främst spara pengar men den gjorde även anspråk på att lösa verksamhetsproblem. Flerbefälssystem är internationell militär norm och NBO-strukturen anfördes inte vara kompatibel med de Natopartners svenskar stötte på utomlands. Armén efterlyste erfarna, kunniga instruktörer och trupputbildare, en profil som många konstaterat att NBO inte premierade. Kunskapsdjup och kontinuitet skulle bli ledstjärnor för specialistofficerare. Inom flottan fanns liknande tankar, där främst avseende expertis kopplad till tekniska system. Flygvapnet var den försvarsgren som initialt förefaller ha varit minst intresserad av ett flerbefälssystem, sannolikt för att flygverksamheten redan bedrevs i en expertisstruktur med specialiserade skrån som piloter, flygtekniker, flygstridsledare och meteorologer.
När tvåbefälssystemet infördes var det således främst som en managementstyrd personaladministrativ förändring. Inga detaljerade idéer presenterades i form av verksamhetsanalyser eller tydliga riktlinjer för specialistofficerares utveckling, fortbildning med mera. Förändringens effekter i verksamheten förblev initialt väsentligen obearbetade, delvis för att försvaret samtidigt genomdrev ett stort antal andra reformer, delvis för att flera tidigare centrala aktörer bakom beslutet samtidigt bytte befattningar och arbetet tappade fart. Bara ett par år efter befälssystemreformen behövde försvaret plötsligt börja anställa soldater, en uppgift som upptog mycket av den stabskraft som fanns. Därtill blev Isaf-engagemanget i Afghanistan allt mindre den fredsoperation som Sverige gått in i, och alltmer något som liknade krig.
Det fanns således gott om rörliga variabler i ekvationen, “undan för undan-planering” uppges ha karakteriserat reformen och förbanden var väsentligen hänvisade till att utforma egna lösningar. Förbandscheferna hade inte involverats inför beslutet och hur de båda officerskategorierna konkret skulle passas ihop i organisationspusslet var sällan tydligt, det fanns inte någon krigsorganisation som referens. Respektive organisationsenhet fick ansvar för att fördela officersbefattningar enligt proportionen 70 procent specialistofficerare och 30 procent officerare. Officerare skulle vara chefer och fatta beslut. Specialistofficerare skulle inte vara chefer och inte fatta beslut. Skiljelinjen visade sig vid många förband vara svår att återfinna i praktiken – inte sällan konstaterade man att officerare och specialistofficerare delvis utförde samma sorts arbetsuppgifter.
Kategoriseringen utgick således inte primärt från en analys av befattningars faktiska arbetsinnehåll, utan från den tvingande procentproportionen 70-30. Att organisationsförändringen länge präglades av otydlighet gick att ana när de tre försvarsgrenscheferna gemensamt deklarerade i Försvarets Forum 2013 att ”Nu lämnar vi enbefälssystemet” – fem år in i befälssystemreformen.
» Befälsreformen och andra nedskärningsreformer designades i en annan tid, för en annan försvarsmakt och en annan uppgiftsinriktning. «
Det skulle dröja nära tio år innan initiativ togs på Högkvarteret för att skapa större systematik, tydlighet och styrbarhet i flerbefälssystemet. En systembeskrivning producerades och med den som bas började respektive försvarsgren mer detaljerat analysera konsekvenser inom den egna verksamhetens olika funktioner respektive personalkategorier. Det är rimligt att betrakta detta som startpunkten för när befälssystemsreformen tar steget från en primärt personaladministrativ reform till att börja bli flera parallella organisationsförändringar. Att de bör betraktas som flera beror på att uppgifter, arbetsmönster och kompetenskrav skiljer väsentligt mellan olika militära enheter.
Vidare fanns en hög grad av specialisering hos bland annat tekniker redan innan reformen. Interaktioner mellan officerare, specialistofficerare och övrig personal är olika vid exempelvis en mekskyttepluton, ett Archerkompani, ett fartyg eller inför ett attackflyguppdrag. Ytterst är det i dessa interaktioner som ett befälssystem idealt ska möjliggöra en god effekt i skarpa lägen, genom att de inblandade har rätt kompetens och erfarenhet för att kunna bidra till att förbandet löser uppgiften.
En central tanke i reformen var att såväl officerare som specialistofficerare, genom kategoriuppdelningen, skulle bli mer specialiserade i sina respektive spår. Officeren förväntades bli bättre på taktik, analys och beslutsfattande, men inte arbeta lika många år primärt som instruktör. Specialistofficeren skulle bli expert på trupputbildning och truppföring eller på tekniska system, genom att kontinuerligt arbeta med sådana uppgifter. I kompetenshänseende har dock andra försvarsreformer satt käppar i hjulen, särskilt den stora nedskärningen av försvarets funktionsskolor och kunskapscentra. Många utbildningar är i dag likriktade och försvarsgemensamma, vilket för åtskilliga officerare motverkar relevant kompetensutveckling. System för utveckling av expertkunnande förefaller också fortfarande ligga efter den specialistofficerskarriär som formats kring förvaltarrollen, en roll där specialistofficeren normalt snarare ska bli generalist, vilket exempelvis örlogskapten Daniel Eklund konstaterade i en utmärkt masteruppsats (på Försvarshögskolan) om specialistofficerare i flottan.
Eftersom befälsreformen ytterst handlar om kompetenser, är dess reella effekter kopplade inte bara till grader och tjänstgöringstider utan framförallt till vilken kompetens som olika befattningshavare de facto utvecklar och hur väl de lär sig att samarbeta med varandra. Det finns här en intressant komplikation i att såväl officerare som specialistofficerare i de nu högsta graderna alla är NBO-officerare. De tankar och modeller för samarbete mellan kategorierna som nu utvecklas på exempelvis förbandsledningsnivå tillämpas med NBO-officerare i alla befattningar. Om tio år kommer dessa att vara ersatta med de officerare och specialistofficerare som nu växer upp i flerbefälssystemet, och som redan i dag interagerar utifrån mer skilda kompetensbaser. Själva inrättandet av ledningstriader innebär på pappret en 50-procentig ökning av personer i ledningsbefattningar på berörda nivåer med officerare, ställföreträdare och specialistofficerare. Men det förefaller osäkert om denna satsning på så kallat chefsstöd utgår från ett av organisationen anvisat behov. Vissa chefer är uppskattande, andra uppges snarast vara frågande.
Ett tungt argument för ett tvåbefälssystem var förbättrad interoperabilitet med bland annat Natoländers styrkor. Numera konstateras offentligt att svenska specialistofficerare skiljer sig från andra länders underofficerare/non-commissioned officers, både avseende anställningsform och att förkunskapskrav respektive den svenska utbildningsnivån i regel är klart högre. Den tidigare eftersträvade internationella kompatibiliteten verkar, åtminstone för tillfället, vara mindre viktig.
Befälsreformen och andra nedskärningsreformer designades i en annan tid, för en annan försvarsmakt och en annan uppgiftsinriktning. Flertalet nedskärningsreformer utgör i dag inte en tillgång i den konkreta verksamheten – de skulle behöva granskas i relation till nutida uppgiftsinriktning.
Det återstår åtskilligt arbete med att utveckla kompetensstrukturer för reell specialisering i en allt mer teknikintensiv försvarsorganisation, och tydligt premiera dem som utvecklar värdefullt expertkunnande. Ytterst ska ett befälssystem skapa optimala förutsättningar för krigsförband att lösa sina uppgifter, så en central fråga blir huruvida nuvarande system gör det. Det är uppenbart att krigsduglighet inte utgjorde en primär målsättning för beslutet om tvåbefälssystemet liksom att mycket ändrats sedan dess, bland annat mindre centralstyrning och större mandat för försvarsgrenarna.
Nuvarande ledningsstrukturer har således att värdera hur vägen framåt ska formas i ljuset av de utmaningar som försvars-grenar och stridskrafter nu ska arbeta mot.
