Försvarsmaktens centrala ledning är på väg in i ett omfattande förändringsarbete. Det började med utredningen Ledning för ett starkare försvar och fortsatte med den så kallade losskastningen 2019 när försvarsgrensstaberna bildades och utlokaliserades för att öka robustheten och ge försvarsgrenscheferna större handlingsutrymme. Nu går omdaningen in i nästa fas med ytterligare decentralisering av beslut och ansvar. Den 1 januari 2023 organiseras Högkvarteret om inom ramen för Ledning 23 (L 23).
– Det handlar om att göra det enklare, tydligare, mer robust och effektivt för att bättre kunna leda en försvarsmakt som ska växa och bli mer tillgänglig här och nu, säger brigadgeneral Michael Cherinet, biträdande införandeledare för L 23 när vi träffas på Högkvarteret i Stockholm tillsammans med överste Anders Widuss, chef för sektionen för organisations- och metodutvecklingsavdelning på Ledningsstaben.
– Ett antal utredningar har gjorts om att utveckla Försvarsmaktens centrala ledning och det är det här vi har landat i. Försvarsmaktens ska ledas så lika som möjligt i fred, kris och krig, säger Michael Cherinet.
Michael Cherinet, biträdande införandeledare för L 23
Den nya ledningsorganisationen ska införas i två steg. Första steget tas vid årsskiftet och omfattar flera genomgripande förändringar. Försvarsmaktens centrala ledning plattas till genom att en beslutandenivå i Högkvarteret försvinner. Produktionsledningen (Prod) och Ledningsstaben (Leds) slås samman och bildar Försvarsstaben. Försvarsstaben kommer att vara överbefälhavarens stabsorgan och ledningsresurs för rapportering till regeringen. Med stöd av försvarsgrenscheferna ska Försvarsstaben också ansvara för utvecklingen av Försvarsmaktens samlade förmåga, tillgänglighet och beredskap.
– Det här är ett stort ingrepp i Högkvarterets organisation. Samtidigt som Försvarsstaben införs byter Insatsledningen namn till Operationsledningen och ska fokusera på att leda operationer och insatser. Vid sidan om Försvarsstaben och Operationsledningen finns Must kvar som den tredje stora delen i Högkvarteret, säger Michael Cherinet och fortsätter:
– När det gäller de särskilda enheterna för granskning, kontroll, tillsyn samt juridiska avdelningen, förblir de intakta i steg ett. Ledningsstabens personalavdelning kommer vid årsskiftet att delas upp i en HR-avdelning och en utbildningsavdelning i Försvarsstaben, medan Ledningsstabens kommunikationsavdelning förstärks något.
En tydlig del av förändringen i L 23 är också den fortsatta förstärkningen av försvarsgrensstaberna. De kommer att överta flera av de uppgifter som i dag hanteras av Högkvarteret med ansvar för planering och beslutsfattande. Försvarsgrensstaberna blir i den nya organisationen mer självständiga än i dag. Fram tills nu har Högkvarteret behållit en stor del av styrningen över deras verksamheter, men nu ska mer ansvar och beslutsfattande överlämnas till försvarsgrenscheferna. Som ett led i L 23 genomförs också förändringar i processen för den övergripande styrningen av Försvarsmakten och dess verksamhet. Högkvarteret kommer att lägga en strategisk plan som sträcker sig tolv år framåt i tiden samt en genomförandeplan gentemot försvarsgrensstaberna på sex år. Det är två år längre än dagens fyraåriga genomförandeplaner.
Anders Widuss, chef för sektionen för organisations- och metodutvecklingsavdelning på Ledningsstaben
– Det ger försvarsgrenarna en ökad möjlighet att planera långsiktigt med rekrytering av personal, materiel och så vidare. Vi kommer heller inte att gå in och ändra i planeringen varje år som vi gjort tidigare. Försvarsgrensstaberna ska ta ett större ansvar för helheten och då kan inte Högkvarteret vara där och detaljstyra längre, säger Michael Cherinet.
Anders Widuss instämmer.
– Vi ska ha tydliga och övergripande mål som ger Försvarsgrenarna och hemvärnet större frihet och flexibilitet. Det blir en mer långsiktig styrning.
Ytterligare en förändring som sker vid årsskiftet är att hemvärnets ledning får en tydligare och starkare egen organisation. Enligt det förslag som Försvarsmakten lämnat till regeringen ska Rikshemvärnsstaben bli en självständig organisationsenhet och lokaliseras utanför Högkvarteret. För det krävs ett riksdagsbeslut som kan fattas tidigast när en ny regering lämnat sin budgetproposition till riksdagen.
– Vi är i händerna på regeringsbildningen. Men får vi inget riksdagsbeslut innan årsskiftet kan Rikshemvärnsstaben bli en egen avdelning inom Försvarsstaben tills vidare. Det viktiga är att vi tydliggör och stärker hemvärnets ledning i takt med att både hemvärnet och intresset för hemvärnet växer, säger Michael Cherinet.
Vid losskastningen 2019 bedömdes försvarsgrensstaberna inte vara mogna att ta över hela ansvaret för ekonomi och planering inom respektive verksamhetsområde. Det saknades kompetens och såväl Högkvarteret som försvarsgrenscheferna bedömde att det skulle ta tid att rekrytera och bygga upp nödvändig kunskap.
– Med den nya organisationen och de nya ledningsmetoderna är vi mer redo för det här i dag än för några år sedan, och nu kan vi inte vänta längre. Omvärlden kräver att vi gör det här nu. Det bästa hade varit om vi hade gjort det för flera år sedan, men om vi väntar nu kommer vi att ha ett ännu sämre läge längre fram, säger Michael Cherinet.
– Och i vissa fall blir steget att överta uppgifterna inte alls särskilt stort, säger Anders Widuss och fortsätter:
– Många gånger är försvarsgrenscheferna i sina nuvarande roller involverade på olika sätt och ibland handlar det bara om att vi ska flytta själva beslutsfattandet.
Enligt den order som överbefälhavaren utfärdade i augusti 2021 om införandet av L 23, ska 20 procent av personalen på Högkvarteret omfördelas till försvarsgrensstaber och andra enheter ute i organisationen. Men några personalrockader finns inte inplanerade till införandet vid årsskiftet. Omfördelningen av personal kommer att omhändertas först i nästa steg av processen.
– Den första januari kommer vi att justera organisationen i Högkvarteret och införa nya arbetssätt för att skapa förutsättningar att gå vidare. Vi kommer inte att flytta någon personal i det skedet, säger Michael Cherinet.
FAKTA
Ledning 23
Steg 1. Träder i kraft den 1 januari 2023
Ledningsstaben och produktionsledningen avvecklas och ersätts med Försvarsstaben (FST).
Insatsledningen byter namn till Operationsledningen (OPL).
Den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must) får ett ökat ansvar för utformningen av Försvarsmaktens förmågor inom sina funktioner.
Rikshemvärnsstaben tillkommer som en egen organisationsenhet och placeras någonstans i Stockholmsområdet, utanför Högkvarteret, och blir en självständig stab i likhet med försvarsgrensstaberna. Detta kräver dock beslut av riksdagen.
De försvarsmaktsgemensamma organisationsenheter som i dag produktionsleds direkt från produktionsledningen kommer att ledas av Försvarsstaben under 2023 samtidigt som en ny framtida organisering utreds inom steg 2 i L 23.
Den övergripande styrningen av Försvarsmakten förändras. Högkvarteret kommer att lägga en strategisk plan som sträcker sig tolv år framåt i tiden samt en genomförandeplan gentemot försvarsgrensstaberna på sex år.
Steg 2. Träder i kraft den 1 januari 2024
Målen för steg 2 utreds och analyseras för närvarande, men följande delar kan komma att ingå:
Fortsatt översyn av Högkvarterets organisation, nu även omfattande Operationsledningen och krigsorganisationen.
Analys av försörjningsbarhet och personalförsörjning. Högkvarterets personalramar kommer att behöva minska till förmån för försvarsgrensstaber och andra enheter inom Försvarsmakten.
Ny organisering för ledning av skolor samt av förbanden inom ledningssystem- och logistikområdena. Den grundläggande principen är att inga organisationsenheter ska produktionsledas direkt från Högkvarteret.
Införliva ett kommande Natomedlemskap i planering av ledningsorganisation och bemanning.
Men framgent kommer L 23 att medföra förändringar i bemanning och placering av befattningar. Hur många som kommer att behöva byta arbetsställe kan inte sägas nu, men enligt Cherinet kan upp till 200 befattningar bli aktuella för förflyttning från Högkvarteret och ut i organisationen i kommande steg av utvecklingsarbetet.
– Med tiden bör vi krympa Högkvarteret och stärka staberna. Men det handlar inte om någon rationaliseringsövning. I Försvarsmakten kommer vi att behöva vara lika många som i dag och fler därtill, säger Michael Cherinet.
Han berättar att de ställt frågan till personalen på Högkvarteret huruvida de är intresserade av att byta arbetsställe för att tjänstgöra i försvarsgrensstaberna, där marinen finns på Muskö, armén i Enköping och flyget i Uppsala. Svaren har varit blandade.
– Rätt många kan tänka sig att jobba i försvarsgrensstaberna, förutsatt att arbetsuppgifterna och befattningen är de rätta. Men det är ingen strid ström av folk som direkt säger att de vill flytta till exempelvis Enköping, säger Michael Cherinet.
Kan det bli aktuellt att flytta folk mot deras vilja?
– Just nu gör vi inte det, säger Michael Cherinet.
Michael Cherinet, biträdande införandeledare för L 23
Cherinet och Widuss konstaterar att den stora utmaningen i den pågående omorganiseringen blir just kompetensförsörjning och bemanning, Redan i dag finns vakanta rader ute i försvarsgrensstaberna. När L 23 sjösätts förväntas deras personalbehov att öka ytterligare.
– Alla staber har anmält ett ökat behov av personal och det handlar om cirka 20 befattningar per försvarsgrensstab. Det är ett rekryteringsarbete som måste göras och vi kommer att skapa ytterligare rekryteringsutrymme, säger Michael Cherinet och fortsätter.
– Försvarsgrensstaberna kommer inte att kunna växa hur fort som helst. Man skapar inte en erfaren officer genom en knapptryckning i Prio. Dessutom behöver det finnas tillräckligt med lokaler också. Tillväxt kräver infrastruktur.
Även på Högkvarteret finns vakanser i dag, men enligt Cherinet tillsätts de inte i nuläget för att undvika konkurrens om arbetskraften med försvarsgrensstaber och förband. Att Sverige står inför ett Natomedlemskap kommer också att påverka den nya ledningsorganisationen, såväl personellt som organisatoriskt. Införandeledningen för L 23 inväntar den analys som arbetsgruppen för ett kommande Natomedlemskap just nu genomför.
– Vi utgår från att vi kommer bli medlemmar i Nato, antingen i år eller nästa år, vilket också är ett skäl till varför vi vill avvakta med kompetensförsörjning och flytt av personal. En del av våra kollegor kommer behöva åka till Bryssel för att bemanna Natohögkvarteret eller till andra staber inom Nato. Ett medlemskap kommer också påverka hur vi organiserar oss här hemma, säger Michael Cherinet.
Enligt de riskanalyser som genomförts inför införandet av L 23, säger Michael Cherinet att resultaten bland annat pekar på att problem kan uppstå om organisationen misslyckas med att prioritera när uppgifterna är många.
– Men vi har en nära dialog med försvarsgrensstaberna och det är viktigt att de flaggar för om de behöver hjälp, säger Michael Cherinet.
Planeringen för steg två i L 23 har påbörjats och kommer att intensifieras efter årsskiftet. Då handlar det bland annat om att genomföra en översyn av tidigare förändringar, bemanning, Natomedlemskapet samt besluta hur styrningen av skolor och förband inom ledningssystem- och logistikområdena ska organiseras. L 23 berör i första hand Högkvarteret och försvarsgrensstaberna, men Michael Cherinet tror att det även kommer att göra avtryck ute på förbanden.
– Det är Högkvarteret som organiserar om, men vi hoppas att effekten kommer att synas även på förbanden genom att även förbandscheferna får större handlingsfrihet och möjlighet att planera och påverka sin verksamhet.
Arméchef generalmajor Karl Engelbrektson: »Man ska få färre hussar och ett större ansvar«
Vad kommer omstruktureringen att innebära för arméstaben?
– Syftet är att fortsätta den rörelse som ÖB har startat inom ramen för Ledning för starkare försvar. Det innebär i denna del att man överför mer resurser, mandat och befogenheter till respektive försvarsgren. Det måste sättas i perspektivet av att vi kommer från flera decennier av neddragningar. Då är det ofta naturligt att man centraliserar som en metod för att minimera konsekvenserna av det. Under en lång tid var det viktigaste att Försvarsmakten höll sin budget och löste våra internationella uppgifter. Den operativa förmågan var inte alls i fokus på samma sätt som den är i dag. Nu måste vi, för att lösa de uppgifter som vi är satta att lösa, gå över till att maximera effekten av tillskotten. För att göra det behöver vi leda genom uppdragstaktik och delegera befogenheter och ansvar ut i organisationen, där får försvarsgrenarna en mer central roll.
Hur kommer det att märkas?
– Arméchefen har ansvar för nästan allt i armén: produktion, insats, beredskap, bemanning och utveckling av materiel. Allt utom infrastruktur kan man säga. Det är ett helt annat jobb i dag än vad jag för sju år sedan tog över befälet för. En försvarsgrenschef i dag har lika stora, eller faktiskt mer, befogenheter som i mitten av 1980-talet när de satt i försvarsmaktsledningen och var trestjärniga. Vi försöker nu, med stöd av Produktionsstaben, främst flytta över mandat till förbandsnivån och till garnisonscheferna. Nu fördelar vi ut makten och ansvaret för att få kortare beslutsvägar och för att kunna tillväxa snabbare mot de operativa kraven. Krigsförbanden är i fokus, vilket de inte har varit på länge.
Vilka är fördelarna?
– Förhoppningsvis kommer det att bli naturligare att man i de allra flesta fall rapporterar till sin försvarsgrenschef eller stridskraftchef. Det gör att det blir tydligare styrning och lättare att hålla ihop utvecklingen av krigsförbanden. Man ska få färre hussar och ett större ansvar. Vi kommer att få tydligare ledningsstrukturer som är anpassade till de förhållanden som vi tyvärr befinner oss i idag. Tydlighet i ledningsstrukturen har alltid varit viktigt i krigshistorien. Har man inte det så brukar det vara främsta orsaken till att man inte löser sina uppgifter. Armén är redo för mer och vi ser fram emot den fortsatta utvecklingen.
Marinchef konteramiral Ewa Skoog Haslum: »Jag är långsiktigt positiv«
Ewa Skoog Haslum säger att hon ser Ledning 23 som en naturlig följd av bildandet och utlokaliseringen av försvarsgrensstaberna. För att få ut mer effekt av decentraliseringen behöver hon och övriga försvarsgrenschefskollegor få ökade befogenheter att själva fatta beslut och leda sina respektive organisationer.
– Jag tror att styrningen kommer att bli tydligare. Det är lite för många nivåer i dag och ska vi kunna jobba snabbare behöver vi förenkla processerna och få ökat ansvar för personal, materiel och verksamheter, säger hon.
Men någon omedelbar verkan av den nya organisationen förväntar hon sig inte. Även om L 23 införs vid årsskiftet räknar hon med att det kommer att dröja innan de förmodade positiva effekterna blir en realitet.
– Jag tror inte att det kommer att bli perfekt direkt, det blir sällan en omorganisation. Men om vi orkar hålla i detta och fortsätta framåt tror jag verkligen att det kommer att bli bra på sikt. Jag är långsiktigt positiv.
Innan försvarsgrenarna kan ta över det ansvar som den nya ledningsorganisationen innebär behöver försvarsgrensstaberna bemannas upp, menar marinchefen. En omfördelning av befattningar mellan Högkvarteret och försvarsgrensstaberna ser hon som nödvändig.
– Vi har i dag för många uppgifter och är för få som ska lösa dem. Jag är egentligen inte så nöjd med att vi inte får tillskott av personal från Högkvarteret redan nu, men jag har samtidigt förståelse för att förändringen behöver genomföras i steg. Vi måste ha tålamod med att bemanna vår organisation.
– På vissa befattningar krävs det militär personal och på andra civil personal, fortsätter hon. Vi försöker rekrytera civilt på de befattningar där det går. Rekryteringen går helt okej, men det är en lönefråga också och vi konkurrerar med alla andra på den öppna arbetsmarknaden. Det gör behållarperspektivet ännu viktigare.
Hur stora förändringar det blir för hennes egen organisation i steg ett, har hon inte någon tydlig bild av ännu.
– Jag vet faktiskt inte hur många fler uppgifter vi kommer att få vid årsskiftet, men det blir nog några som har med bemanning och personal att göra. Men det är inte det som händer den 1 januari som är det viktigaste. Vi har en process framför oss.
Flygstabschef överste Dennis Hedström: »Stärker möjligheten för oss att ta ansvar över resurserna«
Vad kommer omstruktureringen att innebära för Flygstaben?
– Vi vet ännu inte riktigt. Men det vi förbereder är att vi som försvarsgrensstab kommer kunna stödja chefen för flygvapnet på ett tydligare sätt i dennes mandat. Det är mycket positivt och vi ser fram emot detta. Vi ser också att transformationen är ett naturligt steg i att försvarsgrenarna får ett ökat mandat och ansvar. Det stärker möjligheten för oss att ta ansvar över resurserna på ett tydligare sätt. Vi ska utifrån det förvalta det nya ansvaret och mandatet gentemot flygvapnet och våra organisationsenheter.
Vilka är fördelarna med L 23?
– En stor fördel är att vi har en möjlighet att skapa en tydligare relation med Försvarsstaben. Det kommer innebära en tydlighet i dialogen, både i vad som förväntas av oss från Försvarsstaben och de av oss när det kommer till styrning och uppföljning. L 23 är ett steg i rätt riktning. Försvarsgrenscheferna kommer ta sitt ansvar inom mandaten för att inrikta flygvapnet, eftersom det är där verkansförbanden finns och där som verkan sker. När vi får ett tydligare mandat så kommer cheferna för verkansdelarna att kunna hantera sitt ansvar på ett annat sätt också.
Hur ser personalläget ut för att lösa arbetsuppgifterna som tillkommer efter årsskiftet?
– Det får tiden utvisa när FM Arbo (Försvarsmaktens arbetsordning, reds.anm) blir satt. Den är ute på remiss nu. Bemanningen av Flygstaben är ännu inte är klar. Vi har lämnat in ett förslag utifrån våra förväntade nya mandat och ansvarsområden. När FM Arbo är fastställd och bemanningen av Försvarsstaben är klar kan vi vidta åtgärder. Uppgifter kommer att delegeras till oss, bland annat inom HR- och infraområdet. Där har vi ett behov av att växa på personalsidan. Hur vi löser det, om det blir en intern fördelning inom flygvapnet, äskar om fler rader eller om vi får rader i och med etableringen av försvarsgrensstaben har vi inte svar på i nuläget. Att vi får mandat och ansvar för fler arbetsuppgifter kan förhoppningsvis också underlätta för att vi kan ta bort strukturer och arbetssätt som i dag inte är effektiva. Nu när får vi hela mandatet det blir lättare än att behöva synkronisera både inom Flygvapnet och till högre chef.
Rikshemvärnsavdelningens chef, överste Peter Öberg: »L 23 kommer innebära stora förändringar för hemvärnet«
Ledning 23 kommer att innebära stora förändringar för hemvärnet. Produktionsledningens Rikshemvärnsavdelning och de delar i Högkvarteret som tidigare hanterat de frivilliga försvarsorganisationerna bildar tillsammans den nya Rikshemvärnsstaben som blir ett självständigt förband på samma sätt som Arméstaben, Marinstaben och Flygstaben. Därigenom får Rikshemvärnsstaben en starkare och mer självständig ställning.
– Vi är mycket positiva till detta och ser bara fördelar, säger Peter Öberg. Det tydliggör vårt ansvar och vår roll och det blir enklare att styra och leda när vår organisation följder samma struktur som försvarsgrenstaberna. I dag behövs det alltid göras speciallösningar när det kommer till oss.
För att Rikshemvärnsstaben ska kunna bli en självständig stab med placering utanför Högkvarteret krävs ett riksdagsbeslut. Om något sådant kommer att fattas innan årsskiftet, när L 23 träder i kraft, är oklart.
– En försening är hanterbar. Då får vi laga efter läge. Om riksdagen däremot skulle säga nej behöver vi analysera vad det är de upplever som ett problem och tänka nytt, säger Peter Öberg.
När L 23 införs kommer den nya Rikshemvärnsstaben att utökas, från dagens 27 befattningar till 65 befattningar. Peter Öberg säger att det är en väl avvägd personalstyrka, men att rekryteringen blir en utmaning.
– På den civila sidan ser det jättebra ut, men på officerssidan är det mer bekymmersamt. Det är brist på majorer, överstelöjtnanter och förvaltare, och där har vi samma problem som övriga försvarsgrensstaber. Vi har heller ingen egen grundrekrytering och är därför beroende av att armén, marinen och flygvapnet avkastar till oss. Det gäller också våra hemvärnssoldater.
Hemvärnets krigsorganisation är cirka 25 000 individer, med en uppfyllnad på drygt 20 000 individer. Antalet hemvärnssoldater är dock på väg upp efter anstormningen av ansökningar i våras som följde i kölvattnet av Rysslands invasion av Ukraina.
– Under första kvartalet i år hade vi över 25 000 nya ansökningar och vi kommer ha en uppfyllnadsgrad på mellan 24 000 och 25 000 soldater senast i början av nästa år.
