På en pressträff i Stockholm den 1 november presenterade ÖB Micael Bydén och Försvarsmaktens generaldirektör Mikael Granholm myndighetens underlag, eller ”militära råd” som det numera kallas, inför Natomedlemskapet och förmågeuppbyggnaden i försvarsbeslutet. I och med Sveriges och Finlands medlemskap uppstår en ny nordflank, där Norden och Baltikum utgör ett sammanhängande operationsområde. Frågan är vad detta betyder för svensk räkning. Överbefälhavarens militära råd innehåller tre dimensioner: personalen, pengarna och planeringen.
ÖB tänker sig att Försvarsmakten till 2035 ska öka antalet officerare med 1 500 och antalet kontraktssoldater med 2 000. Det innebär att framtidens krigsorganisation kommer att domineras av värnpliktiga soldater i personalreserv. På denna punkt uppstår en del frågor om Sveriges bidrag till Natos nya och mer ambitiösa styrkestruktur. Den nya styrkestrukturen kommer att ha en snabbinsatsstyrka, Allied Response Force (ARF), och deltagande i denna anser ÖB vara prioriterat: men hur går det ihop med så få kontraktssoldater? Med så få nya officerare, hur ska Försvarsmakten prioritera och organisera behovet av närvaro i Natos lednings- och styrkestruktur (NCS och NFS) samtidigt med behoven för övriga staber, förband och Försvarsstab? Denna avvägning blir delikat och kommer att påverka arbetssituationen för många inom Försvarsmakten. En myndighetsledning måste lyssna på sin personal.
När det gäller pengarna har Försvarsmakten svängt. I april i år meddelades att man inte mäktade med att hantera en anslagsnivå på två procent av BNP förrän 2028. På grund av kostnadshöjningar och förskjutningar i budgeten beräknas nu två procent nås redan 2026. Här kan man notera att det på grund av kriget i Ukraina finns politisk medvind för stora försvarssatsningar. Försvaret är ett av de stora reformområdena för den nuvarande regeringen. Men ÖB vill ha mer pengar. Ur ett historiskt perspektiv är detta inget konstigt, eftersom två procent endast utgör en normal bottennivå för utgifterna. Men samtidigt kommer många andra akuta behov i välfärdssystemen att konkurrera om resurserna, inte minst med tanke på att en lågkonjunktur verkar stå för dörren. Det kommer framför allt uppstå frågor om vad Försvarsmakten ska satsa sina pengar på i ett övergripande alliansperspektiv. Investerar Sverige väl i sin alliansroll, eller bygger man bara på efter nationella mål? Bidrar Sverige till onödig duplicering av förmågor?
» Med så få nya officerare, hur ska Försvarsmakten prioritera och organisera behovet av närvaro i Natos lednings- och styrkestruktur? «
Planeringsdimensionen kan delas in i tre delar: Sveriges militära bidrag, de nationella förbehållen och Natos ledningsstruktur. Inom samtliga dessa tre gäller det som ÖB konstaterar: ”Svenska ståndpunkter måste tydliggöras inom alliansen”. Just nu tycks försvarsplaneringen vara mycket nationellt fokuserad. När det gäller strukturen på Försvarsmakten verkar det endast vara tre områden (behov av luft- och robotförsvar, interoperabla ledningssystem och värdlandsstöd), som egentligen skiljer Sverige innanför Nato från ett utanför. När det gäller den roll landet vill spela anges visserligen incidentberedskap i luften (Air Policing), stående marina styrka (SNMG/SNMCMG) och utökande truppnärvaron vid östgränsen (eFP), men den mer specifika ambitionsnivån är mycket lös i kanten. Detta är särskilt uppenbart då ÖB säger sig vilja att Sverige ska ”ta ett särskilt regionalt ansvar”.
På detta område är det dock troligt att Nato kommer att försöka förändra den svenska kursen. Nya riktlinjer kommer från Natos försvarsplanering (NDPP) som löper över en fyrårig cykel. En del av denna process är så kallade förmågemål (capability targets), och dessa förväntas delges under 2024. ÖB flaggar för nytt inriktningsbeslut vid denna tidpunkt, även om bollen nu ligger hos politikerna om att ändra ”rytmen” i hela försvarsbeslutsprocessen.
Kopplat till planeringsperspektivet finns även en fråga som fick mycket uppmärksamhet i samband med ÖB:s pressträff: de nationella förbehållen. ÖB föreslår att Sverige inte har några nationella förbehåll under processen fram till medlemskapet. Det betyder att Sverige inte vill vara begränsad i arbetet med att planera försvaret av den nya nordflanken, vare sig när det gäller förhandslagring eller kärnvapenstrategier. Detta var i linje med hur den socialdemokratiska regeringen agerande när man lämnade in ansökan tillsammans med Finland på våren. Efter att ÖB presenterade sitt råd blåste socialdemokratin, nu i opposition, till strid om nationella förbehållen, vilket är deras sätt att påverka politiken och tvinga ut regeringen på banan. I detta sammanhang är det viktigt att påpeka att sommarens inlämning av medlemskapsansökan, där Sverige ställde sig bakom att Nato är en kärnvapenallians, inte har att göra med möjligheten till de nationella förbehållen. Det är olyckligt att ÖB hamnar i kläm, men han borde verkligen ha förstått frågans sprängkraft och tydligt understrukit att hans råd inte ändrar policy.
Att socialdemokratin har blåst till strid om de nationella förbehållen behöver redas ut politiskt, för annars kan en svag borgerlig regering hamna i en ”fotnotspolitik” om exempelvis kärnvapenfrågor och andra Natoländers närvaro i Sverige. Fotnotspolitiken är ett spöke från den nordiska Natohistorien. År 1982 tillsatte den danska socialdemokratiska regeringen under Anker Jørgensen en kommitté som plockade upp en idé från sina norska partikamrater om en kärnvapenfri zon i Norden. Detta förslag blev startpunkten för en mängd stora bråk i dansk säkerhetspolitik: om Natos treprocentsmål (som det var på den tiden) och förhandlagring inom alliansen.
Det som komplicerade saken i Danmark var att regeringen visserligen, som i Sverige, styr utrikespolitiken, men att det finns två konstitutionella undantag där parlamentet bestämmer. Sålunda kunde en Natovänlig, borgerlig regering under statsministern Poul Schlyter inte göra något åt ständiga parlamentariska överkörningar av vänstern vad gäller kärnvapenfrågan i Nato. Det blev små fotnoter i kommunikéerna från arbetsgruppen för kärnvapenplanering. Det hela kulminerade under 1988 då Folketinget tvingade fram en deklarationsplikt för alla amerikanska fartyg i danska hamnar, vilket utmanade USA:s neither confirm, nor deny-policy. Eftersom USA deklarerade att man inte tänkte ändra sin policy för Danmarks kärnvapenfria status, höll det på att utlösa en kris inom alliansen. Från konsensus i försvarspolitiken hade det blivit full strid inför öppen ridå. När relationerna var som sämst uppges den amerikanske utrikesministern George Schultz ha sagt: ”Om alla européer var som ni skulle vi inte ha ett Nato”.
Nu vill uppenbarligen vänstern i svensk politik ha denna debatt, om kärnvapen och Natobaser. Denna låsning kan leda till problem i förhandlingarna med Turkiet (som använder allt de kan hitta som ursäkter), men framför allt kan det försvaga Sveriges status som ansökarland inom alliansen. Miljöpartiet har lanserat ett lagförslag som i sin kärna är precis det som nästan orsakade en allianskris i Danmark på 1980-talet. Det kan inte uteslutas att Socialdemokraterna, om regeringen inte går dem till mötes, kommer att kräva en deklaration om kärnvapenfri status precis som Danmark skaffade sig 1957 – det vore vägen till en fotnotspolitik för en svag regering. Jag tror det är läge för statsministern och oppositionsledaren att sätta sig ner och försöka lösa den här knuten, för den är mer elakartad än man kan tro och den ligger verkligen inte i landets nationella intresse.
» ÖB:s militära råd är också ’en samordnad nordisk dimension’, vilket i praktiken innebär att de nordiska länderna bör tillhöra samma operationsområde och ledningsstruktur i NCS. «
ÖB:s militära råd är också ”en samordnad nordisk dimension”, vilket i praktiken innebär att de nordiska länderna bör tillhöra samma operationsområde och ledningsstruktur i NCS. Men är det verkligen möjligt att definiera bort Baltikum ur resonemanget? Finns inte de baltiska staterna med i det som är ”ett särskilt regionalt ansvar”? Denna analys är i sin tur beroende på en mycket stor och komplicerad fråga om reformering av NCS som kommer att prägla de närmsta åren inom Nato.
Ett sätt att börja en sådan diskussion handlar om hur operationsområden ska organiseras på ett rationellt sätt. Ett förslag vore i så fall att dagens motsvarigheter till styrkehögkvarter Joint Forces Command (JFC) tilldelades geografiska ansvar i norr, center och söder. Var operationsområdena delas geografiskt är en bedömningsfråga, men en sådan indelning skulle sannolikt skära upp Norge, Finland och Sverige norr om Kvarken som ansvar för ett nordkommando, och södra Sverige som en del av ett centralkommando. Ett komplement i en sådan reform skulle kunna vara att respektive JFC:s tilldelas försvarsgrenskommandon för marin-, mark- och flygstyrkor.
En sådan reform skulle vara rationell, men onekligen personalkrävande utifrån hur staber på dessa nivåer bemannas i dag. Ett alternativ skulle därför kunna vara att utgå från den nuvarande planeringen på den nya nordflanken. Betraktad på detta sätt finns det tre sammanhängande geografiska delar: Östersjön (inklusive inloppen), Finland och Nordkalotten. Redan i dag finns det en planering för de baltiska staterna och Polen (Eagle Defender). Finland har sin nationella planering. På nordkalotten finns en informell koordinering mellan Sverige, Norge och Finland, och det är snarast denna som är mest brådskande att få in i en allianskontext. I alla händelser är just försvarsplaneringen det som Sverige och Finland endast kan vara med i sedan man blivit medlemmar.
Sammanfattningsvis är ÖB:s militära råd en uppmaning till tillväxt i en hotfull omvärld. Att gå i mål med personalrekrytering och behålla politisk konsensus för upprustning och nationella förbehåll är mycket viktigt för att lyckas försvarspolitiskt. På dessa punkter finns relativt goda förutsättningar, men också mycket högt ställda förväntningar, inom ett politikområde som mer och mer framstår som regeringens stora reformområde.
